Lektsia_3_Metodika_AE

1.

МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРОВЕРКИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.

КОРРУПЦИЯ
Это злоупотребление служебным положение, дача и
получение взятки, злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп либо иное незаконное
использование физическим лицом своего должностного
положения вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного
характера, иных имущественных прав для себя или для
третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды
данному лицу другим физическим лицам, а также
совершение указанных действий от имени или в интересах
юридического лица.

3.

Проверка проектов нормативно-правовых актов
- это комплекс мероприятий по выявлению
норм права, способных устанавливать
такие рамки взаимоотношений между
агентами, которые повышают вероятность
их вступления в коррупционные
взаимодействия.

4.

Термины используемые в работе
Отсылочная норма - называет в общей форме, какие
правила необходимо исполнять, а конкретное содержание
этих правил даётся в других нормативных актах.
Дискреционные полномочия - полномочия, которые
должностное лицо может осуществлять по собственному
усмотрению.
Коррупциогенность нормы права - совокупность
несовершенств норм права, которые повышают
вероятность заключения коррупционных сделок
Процессуальные нормы права - определяют в каком
порядке необходимо реализовывать материальные нормы
права

5.

Материальные нормы права - устанавливают что нужно
делать для осуществления нормы права
Диспозитивность - принцип правового регулирования,
согласно которому общественные отношения должны
быть урегулированы по соглашению сторон.
Правило устанавливается лишь на случай отсутствия
такого соглашения
Норма права - общеобязательное правило социального
поведения, установленное или санкционированное
государством, выраженное публично в формально
определенных предписаниях, охраняемое государством

6.

Ошибка в праве - нормотворческий орган ошибочно полагает
какие-либо отношения не подлежащими юридическому
воздействию; ошибочно полагает возможным
обойтись конкретизацией права в ходе его применения;
ошибочно передает решение вопроса на усмотрение право
применителя; решает вопрос не так, как следовало бы
решить в установленной норме
Пробел в праве - отсутствие норм в отношении фактов и
социальных связей, находящихся в сфере правового
регулирования
Юридического дефект - понятие, объединяющее ошибку в
праве и правовой пробел
Этатизм - теории и взгляды, отводящие решающую роль
государству в регулировании общественных процессов

7.

Концептуальная основа оценки нормативных
актов на коррупциогенность
КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
КАК НАРУШЕНИЕ БАЛАНСА
ПРАВООБРАЗУЮЩИХ ИНТЕРЕСОВ
МЕТОДИКА ОЦЕНКИ
КОРРУПЦИОГЕННОСТИ
НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В
РАМКАХ КОНЦЕПЦИИ
БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ
КОРРУПЦИОГЕННАЯ НОРМА
КАК СЛИШКОМ
ДОРОГОЕ ДЛЯ
ИСПОЛНЕНИЯ ПРАВИЛО

8.

КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ КАК
НАРУШЕНИЕ БАЛАНСА
ПРАВООБРАЗУЮЩИХ ИНТЕРЕСОВ
Захват
государства
это - покупка влиятельными группами решений
государственных органов, которые, тем самым,
принимают законы исключительно в интересах
корпораций или иных лоббистских объединений.

9.

типичные ситуации нарушения баланса интересов
Захват
парламента
Захват
Исполнительной
власти

10.

Захват парламента
Прямой
подкуп
депутатов
Внутренний
Парашютирование
лоббизм

11.

1. Прямой подкуп депутатов - в обмен на материальные выгоды
депутат обязуется проголосовать так, как его «попросили».
2.Внутренний лоббизм - корпорации, их альянсы и объединения
напрямую участвуют в выборах в представительный орган власти,
выступая в роли электоральных машин. Финансируя все или
львиную часть расходов на избирательную кампанию, бизнесгруппы получают, тем самым, «карманные» фракции, депутатские
объединения, голосующие так, как требуют того их боссы.
3.Парашютирование - данный случай представляет собой
«отложенную коррупцию». Депутат обязуется голосовать по
определенным законопроектам в интересах бизнес-группы в
обмен на возможность мягкой посадки на том или ином
«тепленьком» местечке после утомительного труда по
отстаиванию интересов граждан.

12.

Захват исполнительной власти
Это тот случай, когда парламент «рационализирован».
Основные решения принимаются органами исполнительной
власти. Процесс принятия решений в ведомствах
чрезвычайно закрыт и не формализован.Особенность
бюрократии состоит в том, что, как правило, она имеет дело
не с избирателями, а с некоторой группой субъектов,
которых она контролирует и чью деятельность она
регулирует. Поэтому, при выработке решений, бюрократии
трудно удержаться от агрегации исключительно
специальных, групповых интересов.

13.

МЕТОДИКА ОЦЕНКИ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ
НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В РАМКАХ
КОНЦЕПЦИИ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ
Выявление групп
получающих
выгоду
и/или несущих
издержки
Оценка величин
выгод и издержек
для каждой
из выявленных
групп

14.

Смысл методики состоит в том, чтобы на первой стадии
выяснить,
какие именно дополнительные прибыли и издержки и по
какой причине будут иметь соответствующие группы, а на
второй – определить их примерную величину.
В идеале после сложения всех выгод и всех издержек
определяется общий баланс закона (проекта).

15.

16. Широта дискреционных полномочий как наиболее распространенный коррупциогенный фактор нормативных правовых актов

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О
противодействии коррупции" установил, что проведение
обязательной антикоррупционной экспертизы правовых
актов и их проектов относится к мерам по предупреждению
(профилактике) коррупции, а Федеральным законом от
17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов" (далее по тексту - ФЗ N 172) дано
определение антикоррупционной экспертизе как правовой
проверке нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов в целях выявления в них
коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

17.

Согласно ч. 2 ст. 1 ФЗ N 172 коррупциогенными
факторами являются положения нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых
актов), устанавливающие для правоприменителя
необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность необоснованного применения
исключений из общих правил, а также положения,
содержащие неопределенные, трудновыполнимые и
(или) обременительные требования к гражданам и
организациям и тем самым создающие условия для
проявления коррупции.

18. Первым в перечне коррупциогенных факторов законодатель называет широту дискреционных полномочий.

Указанный коррупциогенный фактор встречается на практике
при проведении антикоррупционной экспертизы и составляет,
как правило, 40 - 50% от всех выявленных коррупциогенных
факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их
проектах одного правотворческого органа.
Однако следует отметить, что при выявлении такого
коррупциогенного фактора, как "широта дискреционных
полномочий", довольно часто допускаются ошибки,
позволяющие относить к коррупциогенным даже "безобидные"
нормы правового акта. Это происходит, как правило, при
нарушении одного из принципов проведения
антикоррупционной экспертизы - принципа оценки нормативного
правового акта во взаимосвязи с другими нормативными
правовыми актами.

19. Характерные признаки данного коррупциогенного фактора для их распознавания (обнаружения) в тексте нормативного правового акта

или соответствующего проекта, а также с целью выработки
наиболее оптимальных рекомендаций по их устранению.
Итак, согласно ФЗ N 172 широта
дискреционных полномочий –
это отсутствие или неопределенность
сроков,
условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов
государственной власти
или органов местного самоуправления (их
должностных лиц).

20.

Следует отметить, что исполнительнораспорядительная деятельность, как и всякая
иная публично-властная деятельность,
невозможна без определенного свободного
усмотрения субъектов правоприменительной
деятельности (административное
усмотрение).
Именно поэтому субъекты
правоприменительной деятельности
обладают некоторыми дискреционными
полномочиями, позволяющими действовать
по усмотрению в зависимости от
обстоятельств.

21.

Однако существуют сегменты
управленческой деятельности, в
которых необходимо сузить до
минимума возможность свободного
усмотрения субъектов
правоприменительной деятельности в
целях предотвращения нарушений
установленных
законодательством прав и свобод
граждан.

22. При анализе широты дискреционных полномочий, закрепленных в муниципальном нормативном правовом акте, необходимо анализировать:

сроки принятия решения (совершения
действия) субъектами
правоприменительной деятельности;
условия (основания) принятия решения
(совершения действия) субъектами
правоприменительной деятельности;
наличие дублирующих полномочий
субъектов правоприменительной
деятельности.

23. 1.1.Сроки принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности

разновидностями рассматриваемого коррупциогенного фактора
являются:
отсутствие срока принятия решения (совершения действия)
субъектом правоприменительной деятельности;
возможность увеличения продолжительности сроков принятия
решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности на неопределенный
период либо без установления четких условий продления
сроков;
установление неоправданно широкого временного диапазона
принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности;
отсутствие указания на характер исчисления сроков принятия
решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности.

24. 1.2.Отсутствие срока принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности

В муниципальных нормативных правовых актах всегда должны быть
установлены сроки принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности в отношении граждан и организаций.
В случае, если процесс принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности имеет длящийся характер, в
муниципальном нормативном правовом акте должны быть предусмотрены
этапы его принятия (совершения) с указанием конкретных сроков.
К отсутствию срока приравниваются такие формулировки, как "разумный
срок", "соответствующий срок", "установленный срок (период)" (в
случае, если он в действительности нигде не установлен), и другие
аналогичные неопределенные формулировки.
Однако следует отметить, что муниципальные нормативные правовые акты
не могут содержать сроки действия документов, принимаемых от граждан и
организаций, если полномочия органов местного самоуправления по
установлению данных сроков прямо не закреплены законодательством.

25. Пример :

"После регистрации принятых от гражданина документов они
направляются в юридическую службу для проведения правовой
экспертизы. В случае положительного результата правовой
экспертизы документов юридическая служба готовит проект
распоряжения о даче согласия на вступление в брак
несовершеннолетних лиц..."
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
предусматривает ни сроков передачи документов в юридическую службу, ни
сроков проведения правовой экспертизы, ни сроков подготовки проекта
распоряжения по ее результатам.
Устранить данный коррупциогенный фактор возможно путем внесения в
текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
"После регистрации принятых от гражданина документов они в
течение одного рабочего дня направляются в юридическую службу
для проведения правовой экспертизы. Срок проведения правовой
экспертизы не может превышать трех рабочих дней. В случае
положительного результата правовой экспертизы документов
юридическая служба не позднее трех дней с момента подписания
экспертного заключения готовит проект распоряжения о даче
согласия на вступление в брак несовершеннолетних лиц..."

26. Пример:

"При подаче документов гражданином для постановки на
учет в качестве нуждающегося в предоставлении
бесплатного земельного участка для жилищного
строительства справки, подтверждающие место
жительства гражданина, принимаются не позднее 5 дней
с момента их выдачи уполномоченным органом".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку,
пусть и косвенно, устанавливает срок действия справки - 5
дней, без каких-либо законных на то оснований, а отсюда
вытекает возможность отказа гражданину в постановке на учет
в связи с предоставлением документов, не соответствующих
требованиям нормативного акта (в данном случае из-за
предъявления "просроченной" справки), то есть возможность
нарушения прав гражданина.
Коррупциогенность в данном случае может быть устранена
путем исключения данной нормы из текста правового акта
в полном объеме.

27. Возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной

деятельности на неопределенный период либо без установления
четких условий продления сроков
Пример:
"В случаях, требующих проведения специальной проверки,
истребования дополнительных материалов, принятия
других мер, срок рассмотрения обращения может быть
продлен".
Данная редакция нормы содержит коррупциогенный фактор,
поскольку не указывает, на какой временной период может быть
продлен срок рассмотрения обращения гражданина, в чем
исчисляется этот период (в календарных или рабочих днях), а
также не содержит условия такого продления. Кроме того, не
конкретизировано содержание понятия "другие меры", а
следовательно, имеется возможность его произвольного
толкования должностным лицом для немотивированного
продления срока рассмотрения обращения гражданина.

28. Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные

дефекты:
"В случаях, требующих проведения специальной проверки,
истребования дополнительных материалов, принятия других
мер, срок рассмотрения обращения может быть продлен не
более чем на 30 дней с сообщением об этом обратившемуся
гражданину.
Для продления срока рассмотрения обращения необходимо
подготовить информацию о проделанной работе за установленный
период, обоснование невозможности рассмотрения обращения по
существу в установленные сроки, включая перечень мер, необходимых
для рассмотрения данного обращения, и предложения о продлении
срока рассмотрения.
Продлить срок рассмотрения обращения может руководитель органа
местного самоуправления или уполномоченное им должностное лицо.
Уведомление о продлении срока рассмотрения обращения
(промежуточный ответ) направляется заявителю заблаговременно (не
позднее чем за 2 дня до истечения срока)".

29. 1.3. Установление неоправданно широкого временного диапазона принятия решения (совершения действия) субъектом

правоприменительной деятельности
Данный коррупциогенный фактор проявляется при
наличии хотя бы одного из следующих признаков:
в нормативном правовом акте отсутствует перечень
последовательных действий (этапов), направленных на
получение конечного результата по оказанию
государственных (муниципальных) услуг гражданам и
организациям;
перечень этапов позволяет сделать вывод о неоправданно
широком временном диапазоне получения конечного
результата по оказанию государственных (муниципальных)
услуг, превышающем нормальную продолжительность
процедур, необходимую для получения указанного
результата.

30. Пример:

"Акт о выборе земельного участка оформляется в течение 2 месяцев".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, исходя из
указанной формулировки, акт может быть оформлен, например, и за один
месяц, и за полтора, и за два без указания на процедуры, которые включает в
себя процесс оформления акта.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст правового
акта соответствующих норм, корректирующих выявленные дефекты:
"Уполномоченный орган местной администрации (далее уполномоченный орган) в течение 40 календарных дней оформляет акт
выбора земельного участка.
В целях обеспечения выбора земельного участка:
уполномоченный орган в двухдневный срок со дня поступления
обращения запрашивает от органа местной администрации в области
архитектуры и градостроительства необходимые документы;
орган местной администрации в области архитектуры и
градостроительства предоставляет необходимые документы в
течение 20 дней;
уполномоченный орган в течение 18 календарных дней с момента
получения всех необходимых документов оформляет акт о выборе
земельного участка".

31. Пример:

"Поступившие от гражданина в полном
объеме документы после регистрации
в течение 10 дней направляются
руководителю для рассмотрения".
Данная норма содержит коррупциогенный
фактор, поскольку "этап" передачи
документов от лица, принявшего документы
от гражданина, руководителю явно не
требует полторы недели времени.

32. 1.4. Отсутствие указания на порядок и характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом

правоприменительной деятельности
В муниципальном нормативном правовом акте должны быть
определены:
момент, с которым связано начало исчисления сроков принятия
решения (совершения действия) субъектом правоприменительной
деятельности;
характер исчисления сроков принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной деятельности - в
рабочих либо календарных днях (если данный характер не
установлен законодательством или вышестоящим правовым актом).
Следует учитывать, что сроки, исчисляемые в календарных днях,
сокращают реальное время (сроки) для исполнителя.
Если характер исчисления сроков не установлен законодательством
или вышестоящим правовым актом, он определяется в пользу лица,
чье право реализуется.

33. Пример:

"Распоряжение об утверждении проекта границ
земельного участка выдается заявителю в разумный
срок".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку
может трактоваться лицом, отвечающим за выдачу документа
по собственному усмотрению.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих норм, корректирующих
выявленные дефекты:
"Распоряжение об утверждении проекта границ
земельного участка выдается заявителю не позднее
семи календарных дней с момента его обращения".
Данная норма не содержит коррупциогенного фактора,
поскольку устанавливает момент начала исчисления сроков и
характер их исчисления в пользу заявителя.

34. 2. Условия (основания) принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности

У субъекта правоприменительной деятельности
всегда есть право выбора как минимум из двух
вариантов решения
(положительного или отрицательного) в
соответствии с нормами закона или иного
нормативного правового акта.
Отсутствие полномочий по принятию акта или
решения (превышение компетенции) должно
рассматриваться как противоречие закону и
являться предметом правовой экспертизы.

35. При проведении антикоррупционной экспертизы эксперту следует учитывать, что разновидностями коррупциогенного фактора широта

дискреционных полномочий в данном случае являются:
отсутствие в муниципальном нормативном правовом акте
условий или оснований принятия решения по
регулируемому вопросу, в том числе условий или
оснований для отказа в предоставлении гражданину
(организации) каких-либо прав, при отсутствии этих
условий и оснований в других муниципальных нормативных
правовых актах, регулирующих те же отношения;
отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к
норме (порядку) другого правового акта, который не принят;
отсылка в муниципальном нормативном правовом акте к
норме (порядку) другого правового акта, который данную
норму (порядок) в действительности не содержит.

36.

Два последних случая могут
свидетельствовать также о наличии
коррупциогенного фактора - отсутствие
или неполнота административных
процедур (отсутствие порядка
совершения органами государственной
власти или органами местного
самоуправления, их должностными
лицами, определенных действий либо
одного из элементов такого порядка).

37. Данные коррупциогенные факторы устраняются одним из следующих способов:

восполнением правового пробела;
установлением конкретного срока
принятия нормы (порядка), в отношении
которой имеется отсылка;
отсрочкой момента вступления в силу
положений муниципального
нормативного правового акта, которыми
предусмотрена отсылочная норма, - до
принятия соответствующего порядка
(нормы).

38. Пример:

"Гражданину может быть отказано в постановке на учет в
качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
предусматривает конкретные основания для отказа.
С целью устранения коррупциогенного фактора норма может
выглядеть следующим образом:
"Гражданину может быть отказано в постановке на учет в
качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий по
следующим основаниям..."
При этом следует учитывать, что любая норма права должна
оцениваться в совокупности с другими правовыми нормами.
Основания и условия принятия решений могут содержаться,
например, в других статьях этого же нормативного правового акта
или в другом нормативном правовом акте.
Наличие этих обстоятельств исключает коррупциогенность
нормативного правового акта, подвергающегося антикоррупционной
экспертизе, по признаку отсутствия оснований и условий принятия
решения.

39. Пример:

"Денежное содержание муниципальному
служащему органов местного
самоуправления города К. устанавливается и
выплачивается в порядке, предусмотренном
уставом городского округа "Город К.".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор,
поскольку уставом муниципального образования
вопросы оплаты труда муниципальных служащих
не регулируются.
В данном случае имеет место также и нарушение
действующего законодательства о муниципальной
службе.

40. Пример:

"Установить, что условия о порядке выплаты
ежемесячного денежного поощрения муниципальным
служащим вводятся в действие с момента вступления в
силу соответствующего решения Думы города,
устанавливающего критерии оценки эффективности и
результативности деятельности муниципальных
служащих органов местного самоуправления и порядок
их применения".
Данная редакция правовой нормы устанавливает отсроченный
момент введения ее в действие с указанием на конкретный
правовой акт, который необходимо принять для ее реализации.
Это положительный момент
. Однако в данном случае отсутствует конкретный срок
подготовки и принятия этого правового акта, что делает
рассматриваемую норму коррупциогенной.

41. 3. Наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности

Часто в принятии того или иного решения
одновременно участвуют несколько
субъектов правоприменительной
деятельности (совместные решения,
согласование решений).
Устранить или ограничить коррупциогенность
способно закрепление принципа "одно окно" когда получать необходимые согласования
для вынесения окончательного решения
должен ответственный субъект
правоприменительной деятельности, а не
заявитель.

42.

При проведении антикоррупционной экспертизы
эксперту следует учитывать, что коррупциогенными
факторами в данной сфере являются:
установление в нормативных правовых актах
дублирующих полномочий разных субъектов
правоприменительной деятельности;
установление в нормативных правовых актах
ответственности нескольких субъектов
правоприменительной деятельности за одно и то же
решение (одну и ту же деятельность);
установление разных субъектов рассмотрения жалоб
на действия одних и тех же должностных лиц или
органов.

43. 3.1. Установление в нормативных правовых актах дублирующих полномочий разных субъектов правоприменительной деятельности

Пример:
Первый нормативный правовой акт: "Орган местной
администрации в области архитектуры и градостроительства
осуществляет работы, связанные с изъятием земельных
участков для муниципальных нужд".
Второй нормативный правовой акт: "Орган местной
администрации в области земельных отношений осуществляет
изъятие земельных участков для муниципальных нужд".
Коррупциогенный фактор устраняется путем изъятия
(исключения) у одного из органов местной администрации
дублирующего полномочия.

44. 3.2. Установление в нормативных правовых актах ответственности нескольких субъектов правоприменительной деятельности за одно и

то же решение
(одну и ту же деятельность)
Данный коррупциогенный фактор
устраняется в случае, если в
нормативном правовом акте
определено, в отношении какой части
решения (деятельности) несет
ответственность каждый из указанных
субъектов.

45.

Пример 1: "Контроль за выполнением настоящего постановления
осуществляют заместитель главы Администрации города, курирующий
сферу городского хозяйства, заместитель главы Администрации
города, курирующий сферу имущества и градостроительства".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает, в какой части осуществляет контроль за выполнением
муниципального нормативного правового акта каждое должностное
лицо.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в текст
правового акта соответствующих норм, корректирующих выявленные
дефекты:
"Контроль за выполнением настоящего постановления осуществляют
заместитель главы Администрации города, курирующий сферу
городского хозяйства, заместитель главы Администрации города,
курирующий сферу имущества и градостроительства, в соответствии с
их компетенцией".
Данная норма исключает коррупциогенный фактор, поскольку прямо
увязывает объем ответственности с установленной компетенцией
должностного лица. Однако это возможно только в том случае, когда
имеется четкое разграничение полномочий между соответствующими
должностными лицами и у граждан есть свободный доступ к этой

46.

Пример 2: "Контроль за выполнением настоящего
постановления осуществляют:
заместитель главы Администрации города,
курирующий сферу городского хозяйства, в части
вопросов... (указываются конкретные вопросы);
заместитель главы Администрации города,
курирующий сферу имущества и градостроительства,
в соответствии с их компетенцией, в части
вопросов... (указываются конкретные вопросы)".
Данная норма исключает коррупциогенный фактор,
поскольку прямо указывает вопросы, за которые
отвечает каждое должностное лицо.

47.

3.3. Установление разных субъектов для рассмотрения
жалоб на действия одних и тех должностных лиц или
органов
Пример:
"Граждане вправе обращаться с жалобами на качество
предоставленной муниципальной услуги в муниципальных
образовательных учреждениях директору департамента
образования, председателю комитета здравоохранения,
начальнику управления культуры".
Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает четко на то должностное лицо, которое компетентно
рассматривать его жалобу, это порождает возможность "запуска
по кругу" заявителя при защите им своих нарушенных прав.
В данном случае необходимо указать, по каким конкретно
вопросам уполномочено рассматривать жалобы каждое из
упомянутых должностных лиц.

48. Вывод

На основании вышеизложенного на примере только одного
коррупциогенного фактора - широта дискреционных
полномочий - можно сделать вывод о том, что
проведение антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов представляет собой
сложный аналитический, но при этом достаточно
творческий процесс.
Распознавание в тексте нормативного правового акта
коррупциогенных факторов и выработка наиболее оптимальных
предложений по их устранению являются очень серьезной и
ответственной деятельностью, право осуществления которой
должно принадлежать наиболее компетентным и специально
подготовленным представителям правотворческого органа,
прокуратуры и иных органов и организаций, уполномоченных в
соответствии с законом на проведение антикоррупционной
экспертизы.

49. Определение компетенции по формуле «вправе»

— частный случай широты
дискреционных полномочий, при
котором создается неоправданная
иллюзия того, что в определенных
случаях можно использовать
полномочие как право (т. е. не
осуществлять его).

50. Компетенция —

совокупность установленных нормативным правовым
актом задач, функций, прав и обязанностей
(полномочий) государственных органов,
должностных лиц, общественных организаций,
коммерческих и некоммерческих организаций. А. В.
Кудашкин утверждает, что в нормативном правовом
акте недопустима подмена терминов, обозначающих
одновременно возможность и обязательность
действий субъекта правоприменения
(«осуществляет», «рассматривает», «принимает» и т.
п.), терминами, отражающими одну лишь
возможность решения или действия («может»,
«вправе» и т. д.).

51. Определение компетенции по формуле «вправе»

Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию
государственного органа (должностного лица) при помощи
формулировок «вправе», «может».
Это относится к любым видам полномочий –
регистрационным,
разрешительным,
контрольным,
юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к
ответственности, может выдать лицензию)
и даже нормотворческим.
Право и обязанность для государственного органа образуют
полномочие, то есть они связаны неразрывно.

52.

Право и обязанность для государственного органа образуют
полномочие, то есть они связаны неразрывно.
Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в
нормативных актах. Именно через единство права и
обязанности государственного органа понимается компетенция
в теории административного права.
Однако разделение прав и обязанностей в нормативных
формулах создает неоправданную иллюзию того, что в
определенных случаях можно использовать полномочие как
право (то есть не осуществлять его).
Более
того,
сам
государственный
служащий
может
неправомерно трактовать свое право только как возможность, а
не обязанность совершения тех или иных действий, и ставить
его осуществление в зависимость от «взятки».

53.

Это не означает, что у государственного органа
(государственного служащего, должностного лица) вообще не
может быть прав, которые можно использовать по усмотрению.
Но эти права приобретают характер исключения и находятся в
строгой зависимости от определенных, законодательно
установленных условий (например, право задержания лица,
подозреваемого в совершении преступления).
Пример.
Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 16
марта 2005 года №05-3/пз-н «Об утверждении порядка
лицензирования видов профессиональной деятельности на
рынке ценных бумаг», п.6.9:
Лицензия может быть аннулирована
лицензирующим органом в следующих случаях…

54. Пример:

Органы службы занятости при
необходимости могут оплачивать
стоимость проезда (до места обучения и
обратно) и расходы, связанные с
проживанием граждан, направленных
органами службы занятости на
профессиональную подготовку,
переподготовку и повышение квалификации в
другую местность (ст. 29 ФЗ о занятости
населения в РФ)

55. Пример

Пункт 3 проекта НПА
«...При наличии у учреждения сведений,
необходимых для принятия решения о выплате,
граждане могут быть освобождены по
решению этого учреждения от обязанности
представления всех или части документов,
указанных в настоящем пункте Порядка».
Применение формулировки «могут быть» является
диспозитивным установлением возможности
совершения действий должностными лицами
учреждений в отношении граждан

56. Выборочное изменение объема прав

Данный коррупциогенный фактор является частным
случаем широты дискреционных полномочий, но
выделен Методикой в качестве самостоятельного
фактора.
Суть его в возможности необоснованного
установления исключений из общего порядка для
граждан и юридических лиц по усмотрению органа
государственной власти или органа местного
самоуправления.
Исключения могут быть как в форме
самостоятельного установления запретов и
ограничений, так и в виде определенных привилегий
и прав.

57. Как выявить данный коррупциогенный фактор?

Нужно, ответить на вопросы для выявления выборочного объема
прав.
1. Имеются ли исключения в отношении категорий граждан, которым
предоставляются права?
2. Определены ли такие права в нормативном правовом акте или такое
право делегировано органу государственной власти, муниципальному органу
или их должностному лицу актом более высокой юридической силы?
3. Обладает ли орган государственной власти, муниципальный орган или их
должностное лицо дискреционными полномочиями по изменению объема
прав?
4. Какие именно негативные правовые последствия могут возникнуть:
– а) необоснованность дифференциации объема прав, несоответствие
реальным потребностям отдельных социальных групп населения или
организаций (неадекватность), т. е. отсутствие адресности
предоставления государственных и иных гарантий (льгот, компенсаций,
привилегий), а также введение запретов и ограничений;
б) изменение объема прав, процедура реализации которого становится
зависимой от усмотрения должностного лица?

58. Пример

Пункт 13 проекта НПА
«.. .В случае если в представленных заявителем документах
выявлены недостатки, являющиеся основанием для их
возвращения без рассмотрения по существу, но которые можно
устранить без возврата этих документов, и заявитель не
настаивает на их возврате, Учреждение устанавливает срок для
устранения таких недостатков, не превышающий 30 дней».
Данный пункт проекта Положения предоставляет возможность
установления исключений из общего порядка.
При этом:
— не указан закрытый перечень недостатков, которые могут быть
устранены без возвращения документов заявителю;
— не указан способ уведомления, которым заявитель должен
сообщить о том, что он не настаивает на возврате документов.
Отсутствует четкая регламентация прав заявителя, имеются
дискреционные полномочия должностных лиц.

59.

Результаты анализа
Распределения потерь и выгод по
группам специальных интересов
Наименование группы
Выгоды
Потери
Группа 1
Р1
С1
Группа k
Рk
Сk
Итого:
Р
С
…

60.

Коррупциогенным, по данной методике, следует признать
такой законопроект, в котором доминируют интересы
групп влияния. Допустим, что выявлен общий
отрицательный баланс некоего законопроекта
(то есть сумма по столбцу «выгоды» меньше суммы по
столбцу «потери»). Целесообразность его принятия, тем
самым, под сомнением. В том случае, если анализ
показывает общий отрицательный баланс введения в
действие нового правила, сочетающийся со значительным
выигрышем для определенной группы специальных
интересов (определяемых как значительное превышение
показателя «выгоды»для одной строки Таблицы над
всеми другими аналогичными показателями), данное
правило следует признать коррупциогенным.

61.

КОРРУПЦИОГЕННАЯ НОРМА КАК СЛИШКОМ ДОРОГОЕ
ДЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ПРАВИЛО
теории
эндогенной
коррупции
дороговизна
правил
в идеологии

62.

теории эндогенной коррупции
то есть коррупции, которая создается намеренно
внутри бюрократической системы самими
бюрократами. Согласно этой теории, благодаря
асимметрии информации между правителем
и исполнителями, существует система рассеивания
дохода принципала посредством создания правил,
направляющих поток доходов исполнителям

63.

Административные барьеры – формальные
обязательные правила ведения хозяйственной
деятельности на рынках товаров и услуг,
устанавливаемые органами государственной
власти и местного самоуправления, частные
издержки, от введения которых для
хозяйствующего субъекта, подпадающего под
их действие, превышают его частные
выгоды с учетом эффекта дохода

64.

Схема анализа административных барьеров
ЧИ>ЧВ
ЧИ<ЧВ
СИ>СВ
1.1.
1.2.
СИ<СВ
2.1.
2.2.
ЧИ – частные издержки,
ЧВ – частные выгоды,
СИ – социальные издержки,
СВ – социальные выгоды

65.

Область коррупциогенных правил из схемы группы 1.1. и 2.1, то есть правила, частные издержки
от действия которых больше частных выгод.
Рассмотрим эти две группы подробнее:
Группа 1.1. попадают правила, для которых
- частные издержки превышают соответствующие выгоды;
- социальные издержки превышают социальные выгоды
Это классический административный барьер
Группа 2.1. Правило, частные издержки, исполнения
которого больше, чем частные выгоды, но социальные
выгоды превышают социальные издержки.
Это количественный административный барьер.

66.

дороговизна правил в идеологии
В зависимости от своих намерений (которые так
или иначе располагаются на континууме сильный
государственный контроль и регулирование –
слабый гос контроль, преимущественное
использование экономических мер давления
для принуждения к реализации нормы права и
опора на саморегулирование)депутаты выбирают
более или менее коррупциогенные пути
регламентации общественных отношений

67.

Противодействие коррупциогенным нормам права
Коррупциогенные нормы права, как явствует из
проведенного выше анализа, являются существенным
источником коррупции. Поэтому противодействие
таким нормам должно стать одним из разделов
национальной антикоррупционной политики,
региональных и ведомственных программ
противодействия коррупции.

68.

Противодействие коррупциогенным нормам права
ПРОВЕРКА
ПРОЕКТОВ
НОРМАТИВНО
-ПРАВОВЫХ
АКТОВ НА
КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ
АНАЛИЗ

69.

ПРОВЕРКА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНО - ПРАВОВЫХ
АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
Проверка проектов нормативно-правовых актов
представляет собой комплекс мероприятий по
выявлению норм права, способных устанавливать
такие рамки взаимоотношений между агентами,
которые повышают вероятность их вступления в
коррупционные взаимодействия

70.

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
Функциональный анализ представляет собой оценку
структуры и функций правительства и его органов,
а также выработку предложений по её оптимизации
с целью достижения максимальной эффективности
деятельности государства

71.

Основа функционального анализа
Во-первых, освободить государство от
необходимости выполнения лишних функций.
Во-вторых, распределить функции по органам
исполнительной власти таким образом, чтобы
они выполнялись наиболее эффективно

72.

МЕТОДИКА ПРОВЕДЕНИЯ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРОВЕРКИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Цель, назначение, терминология, основное
содержание методики
2.2 Нормы права, создающие потенциал для коррупции
2.3 Завышенные требования нормы права
как коррупциогенный фактор
2.4 Дискреционные полномочия чиновника
как коррупциогенный фактор
2.5 Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор
2.6 Этапы антикоррупционной проверки

73.

Цель методики.
методика направлена на выявление
в текстах нормативных актов
норм права, создающих
потенциал для коррупции

74.

Назначение методики
Методика предназначена для государственных служащих
федеральных органов исполнительной власти,
сотрудников аппаратов комитетов Федерального Собрания,
государственных служащих органов власти субъектов
федерации, муниципальных служащих, в чьи обязанности
входит подготовка проектов нормативных актов и
проведение их проверки, а также для организаций
некоммерческого сектора, занимающихся
противодействием коррупции.

75.

Основное содержание методики
1. Определяет три основных случая, когда норма права создает
потенциал для коррупции
2. Содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы
такого типа в текстах нормативных актов
3. Разбивает процесс анализа законодательства на отдельные
стадии и предлагает пошаговую методику выявления
коррупциогенных норм права
4. Предлагает возможные формы анализа и итогового
документа, подготавливаемого по результатам анализа.
5. Определяет основные квалификационные требования к
лицу, в чьи обязанности входит проведение проверки
нормативных актов на коррупциогенность.

76.

При анализе норм на коррупциогенность
нужно быть готовым к тому, что
Поиск коррупциогенности - задача эвристическая.
Специалист, занимающийся проверкой нормативных актов
на коррупциогенность, может обнаружить дополнительные
к установленным в настоящей методике коррупциогенные
факторы.
Поиск и выявление коррупциогенных норм
очень трудоемкая задача.
Поэтому следует быть готовым к большим временным
затратам

77.

Нормы права, создающие потенциал для коррупции
Завышенные
требования нормы
права как
коррупциогенный
фактор
Дискреционные
полномочия
чиновника как
коррупциогенный
фактор
Бланкетные
нормы как
коррупциогенный
фактор

78.

Завышенные требования нормы права как
коррупциогенный фактор
К данной категории относятся как материальные нормы права,
которые требуют от субъекта права слишком больших затрат
(например, непомерный размер штрафа),
так и процессуальные нормы,
которые в силу сложности процедуры предполагают
многочисленные потери времени и сил.

79.

Дискреционные полномочия чиновника как
коррупциогенный фактор
Такие нормы права дают должностному лицу
возможность выбирать между различными
вариантами поведения по своему усмотрению,
не предписывая, в каких случаях должностное лицо
обязано выбрать тот или иной вариант поведения.

80.

Бланкетные нормы как
коррупциогенный фактор
Нормы права наделяют должностное лицо либо
ведомство правом разрабатывать и принимать
нормативные акты или отсылают его для
решения какого-либо вопроса к другим
действующим правовым документам.

81.

По степени возможного коррупциогенного потенциала
можно выделить три области
1. Нормы права, носящие преимущественно конституционноправовую окраску, регулирующие права и свободы человека и
гражданина
2. Нормы права, преимущественно принадлежащие
публичным отраслям (административное, финансовое,
таможенное и т.д.), регулирующие взаимоотношения,
представителей гражданского общества и представителей
государственного аппарата
3. Нормы права, регулирующие взаимоотношения внутри
гражданского общества. Цель регулирования в данном случае
– согласовать интересы ряда частных субъектов. Принцип
регулирования – диспозитивность

82.

дополнительные источники информации которыми необходимо
пользоваться при отборе нормативных актов для анализа
Решения
Конституционного
Суда РФ
Сообщения
в СМИ
Мониторинг
статей и
других
публикаций в
научных
изданиях

83.

Завышенные требования нормы права как
коррупциогенный фактор
Для применения данного способа необходимо,
чтобы данный конкретный
закон или законопроект было с чем сравнивать.
Другими словами, по крайней мере,
два нормативных документа
(независимо от того, вступили они в силу или нет)
должны регулировать сходные
общественные отношения.

84.

Основная проблема оценки коррупциогенности
завышенных требований, обусловленной содержанием
нормы права, концепцией закона, состоит в жесткой
зависимости законодательного процесса от идеологических
ориентаций депутатов
Завышенные требования могут быть обусловлены не только
идеологией закона, но и ошибками в юридической технике.
В данном случае излишнее правовое ограничение
накладывается в результате ошибки нормотворческого органа.

85.

основаниями чрезмерных правовых ограничений являются
1. «Этатистская» идеология закона, которая ведет к
наложению чрезмерных правовых ограничений
2. Ошибки юридической техники, которые предусматривают
излишний контроль со стороны государственных органов
3. Коллизии норм права

86.

Для оценки степени коррупциогенности
правовых ограничений нужно воспользоваться
Инструментом анализа №1
1.Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта)
регламентация отношений между государственным органом и
физическими (юридическими) лицами
2.Выписать все полномочия государственного органа, которые
касаются юридических (физических) лиц и могут быть связаны с
наложением на них некоторых ограничений, требований
3.Проделать процедуру п. 2 в отношении нескольких законов
(законопроектов) со сходной сферой действия.
4.Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативных актах
(проектах нормативных актов)

87.

5.Выявить причину коррупциогенности нормы права
(вызвана ли она юридическим дефектом
(если им, то каким именно?) или концепцией закона
6.Заполнить следующий оценочный лист (№1) по каждому
полномочию, которое связано с наложением на граждан и
юридических лиц ограничений и обременений

88.

Оценочный лист
Источн
ик
1.
2.
n.
Ограничени В
чем Степень
я,
возм
правовог
запреты
ожна
о
и
я
ограниче
обязанно
корр
ния
сти
в
упци
сфере:
я?
…
(укажите
конкретн
ое
полномо
чие)
Причина
коррупциог
енности
Степень
коррупци
о
генности
(оцените
по шкале;
например
,
«высокая
,
средняя,
низкая»).

89.

Дискреционные полномочия чиновника
как коррупциогенный фактор
Норма права носит общий характер. Это означает, что она
рассчитана не на какой-либо конкретный случай или
обстоятельство, а на тот или иной вид случаев и обстоятельств.
В теории это называется «дискреционные полномочия»
В том случае, если чиновник наделен слишком обширными
дискреционными
полномочиями
(особенно
в
сфере
распоряжения ресурсами), возникает большая вероятность
шантажа и принуждения к коррупционной сделке. Нормы
права,
наделяющие
чиновников
необоснованными
дискреционными полномочиями, составляют основную массу
коррупциогенных норм права.

90.

основаниями коррупциогенного потенциала
дискреционных полномочий
1.Пробел, который, оставляя ситуацию вообще не урегулированной,
не ограничивает возможностей чиновника «нарушать интересы
патрона».
2.«Этатистская» идеология закона, которая ведет к легализации такой
конфигурации органа власти, которая порождает противоречие между
основными функциями и конфликт интересов
3.Законодатель, который, преследуя те или иные цели (например,
справедливость), предоставляет правоприменителю чрезмерные
дискреционные полномочия
4.«Ошибка в праве», которая наделяет чиновника коррупциогенными
дискреционными полномочиями.
5.Противоречивость норм

91.

Для оценки коррупционного потенциала дискреционных
полномочий нужно воспользоваться
Инструментом анализа №2.
1. Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта)
регламентация отношений между государственным органом и
физическими (юридическими) лицами.
2. Выписать все полномочия государственного органа, которые
касаются юридических (физических) лиц.
3. Определить, какие полномочия диктуют государственному
служащему единственный вариант, а какие предоставляют
государственному
служащему
возможность
выбора разных вариантов поведения.

92.

4. Для тех полномочий, которые предоставляют государственному
служащему возможность выбора разных вариантов поведения,
определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного
варианта
5. В отношении полномочий, которые наделяют государственного
служащего возможностью выбора, заполнить следующий
оценочный лист по каждому полномочию, которое связано с
наложением на граждан и юридических лиц ограничений и
обременений
Оценочный лист № 2. Дискреционные полномочия
Источни
к
Нормативно
закрепленна
я
возможность
выбора
Есть ли
четкие
критерии
выбора?
Причина
дискреционных
полномочий
В чем возможная
коррупция? (формы
возможного
проявления
коррупции -?)
Степень
коррупциогеннос
ти

93.

Отсылочные нормы как коррупциогенный фактор
1. Отсылочные нормы предполагают определенный временной
отрезок, в течение которого общественные отношения вообще
не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого
действия еще не принята. Этот временной лаг можно назвать
периодом необычайно высоких дискреционных полномочий
чиновников,
полученных
на
совершенно
законных
основаниях.
2. Отсылочные нормы допускают возможность ведомственного
нормотворчества. Главной особенностью нормотворчества
этого вида является закрытость процедур подготовки и
принятия норм права.

94.

Этапы антикоррупционной проверки
Подготовительная
стадия
Стадии
проведения
проверки

95.

Подготовительная стадия
Сбор
информации
Выбор
нормативного
акта
Анализ социальных
(экономических)
отношений, которые
регулируются
выбранным
нормативным
актом

96.

Стадии проведения проверки
1. Выписать все полномочия государственного органа, которые
касаются юридических (физических) лиц. Иными словами, провести
функциональный анализ деятельности органа власти исходя из
нормативного акта и ограничиваясь им
2. Определить, какие полномочия диктуют государственному
служащему единственный вариант, а какие предоставляют
государственному служащему возможность выбора разных вариантов
поведения? Для тех полномочий, которые предоставляют
государственному служащему возможность выбора разных вариантов
поведения, определить, есть ли четкие критерии выбора того или иного
варианта.
3. Определить все полномочия государственного органа, которые
касаются юридических (физических) лиц и могут быть связаны с
наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольными
процедурами, требованием представить информацию, и т.п.).

97.

4. Проделать процедуру п. 3 в отношении нескольких законов
(законопроектов) со сходной сферой действия
5. Заполнить Оценочный лист №1 по каждому полномочию, которое связано
с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременений.
6. В отношении полномочий, которые наделяют государственного служащего
возможностью выбора, заполнить Оценочный лист №2 по каждому
полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц
ограничений и обременений:
7. Выписать все бланкетные нормы.
8. Заполнить Оценочный лист №3.
9. Заполнить сводную таблицу коррупциогенности нормативного акта

98.

Сводная таблица коррупциогенности нормативного акта
Содержан
Источн ие нормы
ик
В
чем Случаи
коррупция?
коррупциогенн
ости
Причина
Степень
коррупци коррупциогенн
огенности ости
10.Заполнить таблицу предложений по уменьшению коррупциогенного
потенциала.
Таблица предложений по уменьшению коррупциогенного потенциала
Содержание нормы
Источник
Предлагаемая редакция Обоснование
предлагаемой редакции
11. Подготовить текст проверки, который должен содержать две части:
описательную и табличную

99.

СПАСИБО
ЗА
ВНИМАНИЕ
!