Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза

1.

Васильев Сергей Алексеевич
Оценка воздействия на окружающую
среду (ОВОС) и экологическая экспертиза
….1968-1988-2000-2012….
02.11.2012 год

2. Демонстрационный материал. Темы

История вопроса. С чего все началось
• Ожидание: достижение иного качественного результата системы ООС
• Потребность: иные и дополнительные механизмы оценки планируемой деятельности
• Другие субъекты оценки: финансовые институты и общественность
Механизмы
• От ООС к экологической оценке
• Организационная политическая поддержка
Результат
• Позитивные тенденции в качестве среды
• Правовое и общественное признание
Российская практика
Национальная процедура ОВОС к маю 2000 года
Изменения в национальной процедуре ОВОС. Реформы 2000-2007 г.г.
Вопросы для обсуждения

3. История в политических и нормативных актах

Мир:
НЭПА, 1968 г.
Директива 85/337/ЕЭС. По оценке воздействия некоторых государственных и
частных проектов на окружающую среду
ВБ и МФК, ЕБРР - 1991- по н/в Стандарты + Руководства
Конвенция Эспо по трансграничному воздействию 1991
4 июня 2003 года, десять крупнейших мировых банков, договорились
соблюдать «Принципы Экватора» - EIA
Развитие через использование «Зеленых стандартов» (сертификация, МОК….)
Россия:
Положение об ОВОС (1989… 1994, Приказ Минприроды от 16.05.2000, № 372)
2000 г – упразднение ГКЭ;
2004-2007 – ограничение роли ГЭЭ и ОВОС
2012 - ?

4. Отношения области природопользования и ООС

МПР, другие органы управления, надзора
Уровни:
РФ
Субъекты РФ
Местное
самоуправление
– Функции управления
– Функции надзора
Хозяйствующий
субъект
Регламентация
деятельности
Законы
Природоохранные
требования
Население
Методики
Природная среда. пользование, воздействие
Требования охраны среды
Выделяются элементы, объекты охраны
природной среды, природные ресурсы
Используются ограничения,
нормативы пользования
нормативы качества, допустимого
воздействия, Разрешения, Лицензии

5. Отношения области охраны среды обитания

Роспотребнадзор
Границы СЗЗ
Требования к
продукции
Нормативы допустимых
воздействий
Требования охраны среды
обитания
Среда обитания
Соблюдение санитарногигиенических правил и
нормативов качества почвы,
воздуха, воды

6. Отношения среды жизнедеятельности

Субъекты РФ, Местное самоуправление, Минрегионразвитие
Регламентации
деятельности
Законы
Строительные нормы и
правила
Среда жизнедеятельности
Технические регламенты,
Саморегулируемые
организации
Требования охраны
•Планировочные
• ООС
•Санитарногигиенические
•Технические
регламенты
•Государственная
экспертиза

7. «Частные» недостатки и фундаментальные пробелы регламентации в системе ООС

• «Частные» недостатки:
Сегменты экологической сферы без явных регламентированных отношений
между ними;
Остаточный принцип для ООС при монопольной системе
структурированных строительного комплекса, отдельных ведомств;
Совмещение компетенций пользования, управления и надзора.
Используются преимущественно формализованные нормативные
требования
• Фундаментальные пробелы
Не эффективно и не результативно. Действующая система не решает
нарастающих проблем

8. Отношения области природопользования и ООС

МПР, другие органы управления, надзора
Регламентации
деятельности
Хозяйствующий
субъект
законы
нормы
правила
методики
Природная среда
Анализ системы ООС
Критерии (нормативы) локального уровня,
текущей ситуации. Нет оценки
накапливаемых изменений, тенденций
Система не имеет обратных связей. Не
замкнута
Кто –то выпал из поля отношений?
Что является предметом оценки, что выпало
из поля внимания регламентации отношений?
Кто оценит новое видение, ситуацию в целом?
Как выйти из рамок администрирования
хозяйственной деятельности?
Требования и критерии
Ограничения, Нормативы качества,
пользования, допустимого воздействия

9. Интегрированная система. Новые элементы

Специально уполномоченный орган
Требования и критерии
общественной
эффективности:
Регламентации
деятельности:
Экологическая экспертиза
Проекты актов – объект
оценки
Процедура ОВОС
Экологические
«неправовые» нормы,
требования…,
Как не погрязнуть в
частностях? (скрининг и
скопинг)
Заявление о
приверженности «ЗС» и
социальной
ответственности бизнеса,
добровольная
сертификация
Информация, обсуждения.
Компенсации
+Последствия от
воздействия
(краткосрочные и
долгосрочные)
+Социальноэкологические
+Эколого-экономические
+Социальноэкономические
+Комплексность оценок
+Применение экспертных оценок
+Сравнение с НДТ, передовым опытом
+Превалирующее значение решения
комиссии специалистов
в принятии решений

10. Интегрированная система. Новые элементы

Специально уполномоченный орган
Регламентации
деятельности
Информация, обсуждения.
Компенсации

11. Экологическая сфера

среда обитания
Проблемный характер
Характеристик экологической сферы
среда
жизнедеятельности
множественность
компонентов, объектов,
субъектов и отношений
между ними
сегменты окружающей среды
объекты охраны
природные ресурсы
единство и взаимосвязь
компонентов окружающей
среды
ограничение знаний об
окружающей среде
культура
социальные аспекты
субъекты
Материальные
потребительские
комплексы
религия
прочие сегменты
экономика и финансы
разрыв нарастающих
потребностей в пользовании
окружающей средой и
скоростью воспроизводства,
ассимиляционных
способностей
Каждый из элементов и субъектов
экологической сферы может
рассматриваться в качестве
центрального объекта

12. Система ОВОС и экологической экспертизы

Процесс ОВОС и экологическая экспертиза - национальная процедура ОВОС,
российский аналог мировой системы экологической оценки
Цель: подготовка экологически обеспеченного, устойчивого и
бесконфликтного проекта
Процесс ОВОС - непрерывный процесс исследований возможных воздействий
и последствий реализации планируемой деятельности (замысел, инвестиции,
проект).
• Организуется заказчиком проекта (иначе – компетентных органом,
финансовыми структурами)
• Обязательное рассмотрение альтернатив, вариантов проектных решений
• Определен порядок информирования и участия общественности
Экологическая экспертиза –комплексная оценка материалов ОВОС (вариант:
подготовка материалов ОВОСпривлеченными специалистами (экспертами).
• Виды экспертизы – государственная (ГЭЭ) и общественная
• Правовые последствия отрицательного заключения ГЭЭ – запрет
финансирования и деятельности

13. Процедура ОВОС

Принципы:
Процедурный метод. Скрининг и скопинг. Классификация. Процесс можно прекратить, ограничить по видам оцениваемой
деятельности, по масштабу исследований.,….
Исследование вариантов как можно раньше
Предмет и критерии оценки обращены к последствиям. Возможны не нормативные оценки
Информация и обсуждения перманентно, по этапам. Поиск компромисса
Оценку проводят независимые специалисты (эксперты) – не чиновники
Отделить
Элементы процесса:
Определение антропогенных факторов деятельности (активитиз) – изменение отношений, регламентации
отношений, изменение сложившегося землепользования, землепользование, потребление ресурса, строительство
источников воздействия,….
Определение экологических аспектов (что именно влияет) – изменение отношений, и/или регламентаций,
изменение уклада жизни, выбросы, сбросы ,… Определение значимых аспектов
Исследование воздействий - изменений в среде
Исследование последствий для субъектов
Разработка мероприятий, плана действий, мониторинга соответствия
Экологическая экспертиза

14. Общие объективные предпосылки введения процедуры экологической оценки (ОВОС)

Устойчивые тенденции ухудшения состояния ОС, условий жизнедеятельности;
Осознание недостаточности регламентаций и организации ООС. Общественное
беспокойство.
Оформившееся научное представление причин экологических проблем;
Положительный опыт применения экологической оценки в преодолении
кризисных экологических ситуаций в национальных масштабах;
Участие СССР в обсуждении проблем устойчивого развития на международном
уровне.
Изменение общественно-политической организации общества, в том числе ,
исключение монополии государства на управление, приватизация и переход
народно-хозяйственного управления на рыночные отношения.
Национальный опыт организации общественных экологических экспертиз
творческой интеллигенцией.

15.

Экологические проблемы
Ожидания общества
Механизмы и инструменты
Отсутствие авторитетного
документа экологической
обеспеченности программ, планов и
проектов
Необходимость документального подтверждения
авторитетными процедурами допустимого воздействия и
последствий
Материалы ОВОС, Заключения не штатных специалистов
Отсутствие в оценках представления
среды, как экосистемы, среды
жизнедеятельности, комплексности
оценки
Проведение предметных исследований воздействий и
последствий деятельности, использование научных
знаний и суждений
Введение в регламентации «экологических требований»
Отсутствие обсуждения
деятельности с общественностью
Предложение механизма информирования
общественности и учета их интереса и беспокойства
Процедура ОВОС
Разрозненность управления в
области ООС
Объединение ведомственных усилий, направленных на
сохранение отдельных компонентов окружающей
среды;
Создание Госкомэкологии России – не хозяйствующего
органа управления, общей координации
Отсутствие системы экологического Организация экологической экспертизы объектов
контроля территориального
территориального развития . Учет федеративного
развития
государственного устройства

16. Отличия ОВОС от иных государственных регламентаций

Область исследования – все виды взаимодействия со средой, воздействия и
последствия, значимые для всех сегментов экологической сферы;
• Объект исследования – потенциально все виды намечаемых решений деятельности,
включая ассоциированные проекты (принцип комплексности и потенциальной
опасности всякой деятельности);
• Субъекты - все заинтересованные лица, эксперты – привлекаемые независимые
специалисты ;
• Принципы и метод:
комплексность, использование предметных исследований, научных данных с учетом
целей ОВОС;
открытость процесса, гласность результатов.
• Критерии оценки – экологические требования, включая общие конституционные
положения, принятые в обществе Стандарты, научные суждения, все адекватные
выводы относительно прямых и косвенных последствий ;
• Организация и проведение экспертизы:
- организация – уполномоченной орган, финансовый институт, общественная
организация;
- экспертиза проводится привлекаемыми не штатными экспертами, специалистами, для
которых экспертиза – не специальность.

17. Национальная процедура ОВОС к маю 2000 г.

Общие положения процедуры ОВОС сформированы и близки общепризнанным
международным требованиям экологической оценки,
включая, правовую, общую методическую базу и организационную структуру по
всем уровням
Безусловный авторитет материалов ОВОС и авторитет заключений ГЭЭ
Вся документация, обосновывающая экологически значимую деятельность,
имела материалы ОВОС и подвергалась экологической экспертизе
По многим признакам процедура ОВОС воспринимается общественностью как:
эффективный комплекс требований подготовки экологически обеспеченного
решения;
реальный институт гражданского общества;
защищенный от коррупции механизм сбалансированного учета
государственных, общественных и частных интересов общественного и
социально-экономического развития.

18.

Значение процедуры ОВОС
С функционированием национальной процедуры ОВОС связываются:
Позитивные изменения экологической ситуации в России в период с 1988
по 2000 годы:
Осознание в слоях населения причин экологических проблем, направлений
и решений обеспечения устойчивого социально-экономического развития;
Экологизация национального законодательства, нормативной
документации
Сознательное соблюдение ВСЕМИ участниками экологических
норм/требований:
Исключение/отказ от заведомо недопустимых вариантов;
Развитие технологий природоохранной направленности;
Формирование механизма контроля соблюдения государственными органами
норм, связанных с охраной окружающей среды;
Защищенность заказчика в части качества учета экологического фактора при
принятии решений.

19. Недостатки и проблемы ОВОС и ГЭЭ:

Отсутствие классификации
исследований.
процедур
исследований
ОВОС,
масштаба
Открытый перечень объектов ГЭЭ – отсутствие экологической классификации
планируемой деятельности, ее элементов.
Отсутствие взаимосвязи экспертизы с процессом ОВОС на ранних этапах
разработки проекта. Риск приобретения земельных участков в собственность,
инвестирования до заключения ГЭЭ.
Законодательное требование недопустимости финансирования деятельности,
документация по которой не имеет положительного заключения экологической
экспертизы, не применялось.
Неразвитость эколого-экономических оценок в проведении ОВОС, снижение
эффективности.
Противоречия государственной принадлежности института организации ГЭЭ и
общественного характера Заключения ГЭЭ.
Непринятие принципов открытости и гласности процедуры ОВОС значительной
частью государственного аппарата и бизнеса.

20. Содержание изменения ОВОС в реформах 2000-2007 гг.

• Исключение экологического обременения из сферы государственных
интересов;
• Упразднен государственный орган общей координации управления в
области ООС, правового и инструктивно-методического обеспечения
ОВОС и экологической экспертизы;
• Перманентные реорганизации органов природоохраны;
• Изменены базовые правовые положения процедуры ОВОС, (объект
исследований экологической оценки, цель и предмет экологической
экспертизы);
• Исключены из перечня объектов экологической экспертизы правовые
нормативные акты, документация территориального планирования,
большая часть проектной документации;
• Подмена особой по содержанию экологической экспертизы
государственной градостроительной (проектной) экспертизой.

21. Последствия реформ 2000-2007 гг. для ОВОС

Национальная процедура ОВОС лишена институциональных основ и ряда
базовых оснований применения в социально-экономическом развитии;
Сохраняющиеся возможности применения ОВОС и механизма экологической
экспертизы не могут быть реализованы полноценно и эффективно;
Консервированы условия развития;
Действовавшая система превентивного экологического контроля разработки
проектной документации потеряла свое значение;
Ограничены условия информирования граждан о намечаемой деятельности,
процессуальные возможности их участия в обсуждении намечаемой
деятельности;
Потеря кадров.
Принятые решения в отношении национальной процедуры ОВОС:
Не вписываются в тенденции формирующегося мирового правопорядка в
экологической сфере;
Негативно воспринимаются подавляющей частью населения и
общественности.

22.

23. Анализ изменений в системе ОВОС и ЭЭ в реформах 2000 – 2007 гг.

Принципы
Определения
Основные положения
Отличительные характеристики
Определение ОВОС
«процесс, способствующий
принятию экологически
ориентированного управленческого
решения о реализации намечаемой
деятельности посредством
определения возможных
неблагоприятных воздействий,
оценки экологических последствий,
учета общественного мнения,
разработки мер по уменьшению и
предотвращению воздействий».
Требования учета особенностей
намечаемой деятельности и
местных условий.
Побуждение к разработке
территориальных экологических
нормативов, региональных
положений ОВОС.
Исследование альтернатив
намечаемой деятельности.
Исследование вариантов реализации
деятельности.
Изменения в результате реформ
2000- 2007 гг.
Иное законодательное определение
ОВОС (2002г): «вид деятельности по
выявлению, анализу и учету прямых,
косвенных и иных последствий
воздействия на окружающую среду
планируемой хозяйственной и иной
деятельности в целях принятия решения
о возможности или невозможности ее
осуществления».
«ОВОС проводится в отношении <..>
деятельности, которая может оказать
прямое или косвенное воздействие на
окружающую среду ….».
ФЗ «Об охране окружающей среды»
(2002 г.) установил, что требования к
материалам ОВОС устанавливаются
федеральными специально
уполномоченными органами в области
ООС.
Примечания
Термин «экологических (ски)» исключен.
Анализ контекста действующего
природоохранительного законодательства
указывает, что оцениваются только
непосредственные последствия от воздействий на
природную среду физических, химических и
биологических воздействий. Прямые воздействия
на социальную среду не рассматриваются.
Отделено выявление и анализ воздействий и
последствий от процесса подготовки решений.
Ограничен перечень видов деятельности, по
которым проводится процесс ОВОС.
Исключение из объектов ГЭЭ уровня субъекта РФ
градостроительных и инвестиционных проектов
исключило мотив и правовую основу
формирования региональных положений ОВОС.
Из положений ФЗ «об охране
Исследование альтернатив намечаемой
окружающей среды» исключены
деятельности.
требования «оценки альтернативных
Исследование вариантов реализации деятельности.
вариантов планируемой деятельности» (п.
3 статьи 32) 2 ;

24.

Принципы
Определения
Основные положения
Отличительные характеристики
Изменения в результате реформ
2000- 2007 гг.
Гласность и учет общественного мнения;
Обеспечение участия общественности в
процедуре ОВОС;
Из положений ФЗ «об охране окружающей
среды» исключены требования привлечения
общественности к процедуре ОВОС (п. 3
статьи 32).
Отдельные принципы процедуры ОВОС
Непрерывность процесса ОВОС по
жизненному циклу;
Комплексность исследований и научной
обоснованности выводов и решений;
Выделение значимых воздействий и
последствий намечаемой деятельности;
Достоверность и полнота информации о
намечаемой деятельности.
Определение экологической экспертизы:–
«установление соответствия намечаемой
деятельности экологическим требованиям
<…>, определение допустимости ее
реализации»,
Прекращение правовых оснований к
исполнению предметных положений ОВОС
Примечания
В результате сокращения объектов ГЭЭ и
фактического прекращения действия
Положения «Об ОВОС в РФ» оказались
ликвидированы правовые регламентации
реализации данных принципов в
отношении основной части проектов.
Потеря правовых основ и побудительных
мотивов к использованию данных
принципов в обосновании намечаемой
деятельности.
Иное определение экологической
• Ограничения объекта, предмета и
экспертизы: «установление соответствия
области исследований и оценки,
документов и (или) документации <…>
• Изменения затрагивают перечень
требованиям в области охраны окружающей
требований и методы оценки.
среды» (2002, 2006).
• Создание правовой неопределенности
Понятие экологических требований:
и противоречия
- сохраняется в ФЗ «Об ЭЭ», но указывается,
что они «устанавливаются», исходя из
технических регламентов и законодательства;
- исключено из содержания ФЗ «Об ООС»,
2002;
- представлено как аналог техническим
регламентам (Град.кодекс, 2004)

25.

Принципы
Определения
Основные положения
Отличительные
характеристики
Определение
экологической
экспертизы:–
«установление
соответствия намечаемой
деятельности
экологическим
требованиям <…>,
определение
допустимости ее
реализации»,
Объект экспертизы –
документация (проекты,
материалы) включенные в
перечень объектов
обязательной
государственной
экологической экспертизы
Изменения в результате реформ 2000- 2007 гг.
Иное определение экологической экспертизы:
«установление соответствия документов и (или)
документации <…> требованиям в области
охраны окружающей среды» (2002, 2006).
Понятие экологических требований:
- сохраняется в ФЗ «Об ЭЭ», но указывается, что
они «устанавливаются», исходя из технических
регламентов и законодательства;
- исключено из содержания ФЗ «Об ООС», 2002;
- представлено как аналог техническим
регламентам (Град.кодекс, 2004)
Из перечней объектов ГЭЭ исключены:
предпроектная, проектная (строительная)
документация, документация территориального
планирования и планировки территорий (2004 г,
2006 г.), а также проекты правовых нормативных
актов (2006г.).
Для федерального уровня ГЭЭ сохранены
проекты: геологического изучения
континентального шельфа; поиска, разведки и
разработке минеральных ресурсов и промысла
биоресурсов; создания и использования
искусственных островов, установок и
сооружений, подводных кабелей и трубопроводов,
захоронения отходов.
Примечания
• Ограничения объекта, предмета и области
исследований и оценки,
• Изменения затрагивают перечень требований и
методы оценки.
• Создание правовой неопределенности и
противоречия
Из перечней объектов ГЭЭ изъяты основные
группы проектов, реализация которых определяет
экологическую безопасность, сохранение
благоприятной среды, территориальное развитие и
инвестиционную деятельность в регионах.
Из участия в подготовке экологически
обеспеченных проектов исключена значительная
группа профессиональных экологов - экспертов.
Действующее положение об ОВОС отнесено к
объектам ГЭЭ и потеряло правовую силу в
отношении основного перечня намечаемой
деятельности.
Отмена ГЭЭ этапа выбора мест размещения
объектов исключает обязательность выделения этапа
предварительной экологической оценки ОВОС,
информирования в рамках процедуры ОВОС
заинтересованных лиц, общественности о намечаемой
деятельности.

26.

Принципы
Определения
Основные положения
Отличительные характеристики
Изменения в результате реформ 2000- 2007 гг.
Примечания
Учет федеративного устройства
РФ и наделение субъектов РФ
полномочиями в правовом
нормативном регулировании в
области ООС и экологической
экспертизы.
Разделение перечня объектов
федерального и регионального
уровня.
Использование метода экспертных
оценок
Передача органам власти субъектов РФ
компетенции проведения ГЭЭ (2005 г.).
Ранее принят Градостроительный кодекс РФ,
включавший решения о прекращении функций
ГЭЭ (2004 г.) в отношении градостроительной и
строительной документации.
С начала 2007 г., созданные в субъектах
РФ подразделения ГЭЭ, оказались не
востребованными.
Утвержденные Соглашения между
федеральными органами и субъектами
РФ потеряли свою основу и утратили
актуальность.
Исключение из базового ФЗ «Об ООС» понятия
экологических требований (2002г.)
Ограничение возможности
использования экспертных оценок
Экспертная комиссия формируется
преимущественно из внештатных
специалистов.
Заключение комиссии не может
быть изменено без согласия
экспертной комиссии.
Исключение основных объектов деятельности
для комиссий экологической экспертизы
Потеря использования данных
принципов в экологическом контроле
намечаемой деятельности.

27. Значимые темы для возможного обсуждения

ОВОС – регламентация инвестиционной деятельности (?)
ОВОС и СЭО
EISA у них и ОВОС у нас. Есть ли отличия?
Всегда ли нужно проводить экологическую оценку?
Есть ли у экологов собственные экологические требования?
Почему экологи настаивают на восстановлении Госкомэкологии?
ОВОС и ГЭЭ обременительны для бизнеса, тормоз инвестиций (?)
ОВОС и исполнительная власть
ОВОС и ведомства
ОВОС и надзорные органы
ОВОС и коррупция
ОВОС и население, граждане
Можно ли контроль исполнения процесса ОВОС передать Главгосэкспертизе?
Одно окно государственных экспертиз – оптимальное решение для бизнеса?
Нужен ли России Экологический кодекс?
Нужно ли проводить ОВОС не для объектов ГЭЭ?