Örgütlerin Tarihsel Gelişimi

1.

Uluslararası Örgütler
GİRİŞ
Uluslararası örgütler dersi tüm dünyada uluslararası ilişkiler eğitiminin ana derslerinden birini
oluşturur. Bu ders kapsamında öğrencilerin uluslararası sistemde ortaya çıkan bütünleşme ve işbirliği olgusunu anlamaları, uluslararası hukukun ve
siyasetin önemli aktörleri olan uluslararası örgütleri
tanımaları beklenir. Uluslararası örgütler konusunu anlamak çok boyutlu bir akademik çalışmayı
zorunlu kılmaktadır. Bir yönüyle devletlerin siyasal
anlamda dönüşümünü, aynı zamanda uluslararası sistemin bütünleşmesini izlemeyi ve açıklamayı
gerektirmektedir. Gerçekte bu iki olgu aynı anda
ve paralel şekilde gelişmektedir. Bu süreci ekonomik, güvenlik ve siyasal boyutlarıyla anlama çabası,
uluslararası örgütler konusunda bilgi ve birikim sahibi olmanın en önemli unsurudur.
Uluslararası örgütler konusunda karşılaşılan
önemli bir eksiklik bu karmaşık süreci anlamaya
çalışmak yerine sadece örgütlerin hukuki ve teknik
boyutunu öğrenmekle yetinmek şeklinde ortaya
çıkmaktadır. Şüphesiz örgütlerin kuruluşu, gelişimi, hukuksal nitelikleri ve kurumsal yapıları çok
önemlidir ve bu ders kapsamında bu bilgilere de sahip olmak gerekir. Ancak sadece bu teknik bilgiyle
yetinmek, maalesef bu dersin amacının gerçekleşmesi için yeterli değildir.
Bu başlık altında yukarıda kısaca özetlediğimiz
süreçle ilgili ipuçları verilecek ve öğrencinin bu
konuda biraz daha düşünmesi için bir fırsat sağlanacaktır. Buna karşılık bu konuyu ilgi alanı olarak
gören öğrencilerin daha fazla okumalar yapması gerekecektir. Bu nedenle söz konusu kitap, bir
ders kitabı olarak konuya giriş niteliği taşımaktadır. Yine bu dersin kapsamındaki başlıklar özellikle
siyaset bilimi, uluslararası politika, siyasi tarih ve
uluslararası hukuk derslerinde öğrenilen konularla
birlikte ve etkileşim içinde düşünülerek öğrenilmelidir. Bu şekilde hedeflenen amaçlara yaklaşmak
mümkün olabilecektir.
Uluslararası örgütler, ulus-devletin ortaya çıkışı
ve uluslararası siteme hakim olmasıyla görünmeye
başlamıştır. Bu yönüyle modern bir siyasal sitemin
önemli bir unsuru olan uluslararası örgütlere daha
çok 19. yüzyılda rastlıyoruz. Uluslararası örgütlerin
“neden ulus-devletin uluslararası sistemin esas yapı
taşı olmasıyla önem kazandığı?” sorusu bu bölümün altını çizeceği konulardan biri olacaktır. Öte
yandan günümüzde uluslararası örgütler teknik ve
işlevsel işbirliği araçları olmanın ötesine geçmiştir. Özellikle güvenlik alanında ve evrensel barışın
korunmasıyla ilgili küresel örgütlerin -Milletler
Cemiyeti ve Birleşmiş Milletler gibi- ortaya çıkmasıyla uluslararası örgütler alanında devrimci bir gelişme yaşanmıştır. Söz konusu gelişim bu bölümün
ana hatlarıyla açıklamaya çalışacağı konulardandır.
Ayrıca uluslarüstülük ve ulusal egemenliğin yaşadığı erozyon, uluslararası sistemin yapısı ve geleceği üzerine önemli bir tartışma yaşanmasına yol
açmaktadır. Dolayısıyla bu tartışma aynı zamanda
devletin geleceğine ilişkin de bir tartışmadır. Bu
bölümde, bunun da anlaşılması için bazı kavram
ve teorilere değinilecektir.
Sonuç olarak bu bölüm uluslararası örgütler
alanında tarihsel ve teorik bir giriş niteliği taşımaktadır. Bu bölümde özellikle Avrupa Birliği başta olmak üzere bazı örgütlere de yer verilecektir. Avrupa
Birliği’ne bu bölümde diğer örgütlere oranla daha
fazla yer verilmesinin nedeni, Avrupa Birliği’nin
örgütler başlığı altında tekrar ele alınmayacak olmasıdır. Avrupa Birliği bu bölümde uluslarüstülük
konusu içinde incelenecektir.
ULUSLARARASI ÖRGÜTLERİN
TARİHSEL GELİŞİMİ VE
ULUSLARARASI POLİTİKADAKİ
YERİ
1648 yılında Avrupa’da 30 Yıl Savaşları’nı sona
erdiren Westphalia Antlaşması bir yönüyle dünyanın en kanlı savaşlarından birini bitirirken, diğer
yandan uluslararası sistemi kökünden değiştiren
bir egemenlik anlayışını da dünya sisteminde hakim kılmıştır. Evrensel imparatorluklara karşı ülkesel “ulus-devletin” zaferini simgeleyen bu barış
antlaşması, uluslararası alanda devletlerin egemenliğini ve eşitliğini ilkesel bir temel kural hâline getirmiştir. Bu anlayışın bir doğal yansıması olarak
dünya sistemi egemen ve eşit devletlerden kurulmuş bir yapıya doğru bir siyasi yolculuğa başlamıştır. Bu yolculukta çok uluslu imparatorluklar birer
birer çökerken yerine çok sayıda ulus-devlet ortaya
çıkmıştır. Egemen eşitlik ilkesi etrafında yeniden
oluşan yeni düzene Fransız İhtilali’nin yükselttiği milliyetçilik hareketi de yeni bir ruh vermiş ve
dünya sistemine “uluslar sistemi” ya da “uluslararası sistem” denmeye başlanmıştır. Egemen ve eşit olduğu varsayılan devletlerden/ birimlerden oluştuğu
kabul edilen yeni bir uluslararası sistem ortaya çık-
3

2.

Uluslararası Örgütler Teorisi
mıştır. Bu sistem merkezî bir otoritenin olmadığı, devletlerin genel olarak güvenlik kaygılarıyla hareket ettikleri anarşik bir özellik göstermeye başlamış ve uluslararası ilişkilerin
ana konusunu güvenlik sorunları oluşturmaya başlamıştır.
Bu anlamda, anarşi kavramı Uluslararası İlişkiler literatüründe kargaşayı değil, merkezi otoritenin bulunmadığı belirli bir tür düzene işaret etmektedir. Güvenliğin esas mesele
olduğu bir uluslararası sitemde ise işbirliği ve bütünleşme
alanında gelişmeler oldukça sınırlı kalmıştır.
1618-1648 yılları arasında Protestan-Katolik karşıtlığı esasında yaşanan 30 Yıl Savaşları sonrasında Kutsal Roma-Cermen
İmparatorluğu’na bağlı prenslikler bağımsız siyasi birimler hâline gelmiştir.
Resim 1.1 Westphalia Antlaşması ile Avrupa’da ulus devletlerin egemenlikleri kabul edilmiştir.
Kaynak: History Today. ol:48, 10 October 1998.
Egemen ve eşit olduğu varsayılan devletlere dayanan bu yeni uluslararası sistemde devletler sadece uluslararası örgütler kurarak işbirliği yapma imkânı bulabilmişlerdir. Bir başka deyişle uluslararası örgütlerin
ortaya çıkışında Westphalia Antlaşması ve onun getirdiği egemenlik ve eşitlik anlayışı belirleyici olmuştur.
Bu nedenle ülkesel, egemen ve eşit ulus devletlerden oluşan yeni uluslararası sisteme Westphalian sistem
denmiştir. Uluslararası ilişkiler yazınında Westphalia düzeninin hâlâ devam etmekte olduğu genel kabul
gören bir düşüncedir. Bu bir bakıma uluslararası sistemin, egemen ve eşit olduğu varsayılan ulus-devletlerden oluşan bir sistem olmaya devam ettiği anlayışına dayanmaktadır.
Westphalia sisteminin barış içinde işleyişi için uluslararası örgütler vazgeçilmez bir nitelik kazanmıştır. Egemenlik ve eşitlik, uluslararası sistem içinde devletlerin rekabetini yoğunlaştırmış ve uluslararası
örgütler, bu rekabet içinde işbirliğini mümkün kılan örgütsel çerçeveler olarak yaşamsal bir işleve sahip
olmuştur. Bugün ise uluslararası örgütlerin kazandığı önem ile hatta uluslararası örgütlerin kendisini var
eden devletler sisteminden özerklik kazanmaya başlaması sonucu, Westphalia düzeninin devam edip etmediği hakkında tartışmaların ortaya çıkmasına yol açmıştır. Bu durum uluslararası örgütler konusunu çok
önemli bir konu hâline getirmektedir.
4

3.

Uluslararası Örgütler
Ülkesel devlet ya da bir başka şekilde söylenişiyle teritoryal devlet; evrensel imparatorluklara karşı
sınırlı bir toprak (ülke ya da vatan) üzerinde kurulmuş ve kendi siyasi varlığını bu ülkeden alan bir
devlettir. Çok uluslu imparatorluklar için ülkesel bir sınırlılık söz konusu değilken, ülkesel devlet için
ülkesi siyasi kimliğinin çok önemli bir parçasıdır. Bu nedenle pek çok ulus devlet ve millet ülkesinin
adıyla anılır olmuştur. Ülkesel devlet toprak açısından genişlese bile bu genişleme ülkesel devletin çekirdeğinde yer alan vatan ya da ülkeyi değiştirmez. Ülkesel devlet sömürgeler elde ederek genişleyebilir. Bu
tür emperyalist genişlemeler genellikle ülkesel devletin siyasal kimliğini pek etkilemez. Ülkesel devletin
çok uluslu evrensel bir egemenlik iddiasındaki imparatorluklara karşı zaferi dünya siyasi ve ekonomik
sistemini esaslı biçimde değiştirmiştir.
Fransız İhtilali ile birlikte ve özellikle devamında Napolyon Savaşlarıyla milliyetçilik akımı Doğu
Avrupa’ya doğru yayılmaya başlayınca ülkesel devlet millî bir nitelik de kazanmış ve ülkesel ulus-devlet modeli Avrupa’da egemen bir siyasi model ve
siyasal toplum olarak karşımıza çıkmıştır. Ülkesel
ulus-devlet, millet ve vatan olguları esasında toprak ve insan açısından sınırlılık taşımaktadır. Bu iki
unsur ülkesel devletin siyasal kimliği açısından da
önem taşır. Belirli bir toprak ve belirli bir grup insan sadece bu yeni siyasi modelin kurucu unsurudur. Çok uluslu imparatorluklardaki gibi imparatorun mülkü olan toprak ve tebaası olan halk artık
söz konusu değildir.
Buna karşılık uluslararası örgütlerin yaygınlaşması için 19. yüzyılın başını beklemek gerekmiştir.
Bunun temel nedeni ülkesel, ulus-devletlerin yaygınlık kazanması ve bu devletler arası ilişkilerin barışçıl bir dönemde artış göstermesidir. 19. yüzyıl bu
açıdan Avrupa’da uluslararası örgütlerin yaygınlık
kazandığı bir büyük başlangıç dönemi olmuştur.
19. yüzyılda Napolyon Savaşları sonrasında
1815 Viyana Kongresi ile ortaya çıkan “Avrupa
Uyumu” düzeni içinde artan işbirliği ortamı uluslararası örgütlerin kurulması için uygun bir iklim
yaratmıştır. 1815 yılında Ren Nehri’nde Seyrüsefer için kurulan “Merkezi Komisyon” bu anlamda
hem ilk kurulan uluslararası örgüttür hem de çağdaş uluslararası örgütlerin öncülü niteliği taşımıştır. Bu örgüt bugüne kadar da varlığını korumuştur. 1821 yılında Elbe Nehri, 1856 yılında da Tuna
Nehri için de benzer örgütler kurulmuştur. 1818
yılında Alman Devletleri aralarında Zollverein adı
verilen bir gümrük birliği oluşturmuştur. Söz konusu gümrük birliği teknik bir işbirliği anlaşması
olarak ortaya çıkmış ve Alman Siyasi Birliği’nin de
temelini atmıştır. 19. yüzyılın ikinci yarısı iletişim,
ulaşım ve ticaretle ilgili konularda pek çok teknik
örgütün kurulduğu bir dönemdir. Bu örgütler esas
olarak ticaretin gelişimiyle ortaya çıkan ihtiyaçları
gidermek üzere devletlerin aralarında yaptıkları düzenlemeler şeklinde ortaya çıkmıştır.
1818 yılında kurulan Zollverein, diğer
adıyla Alman Gümrük Birliği ile Alman
eyaletleri bir araya gelerek daha geniş bir
pazara üretim yapma olanağına kavuşmuşlardır.
Buna karşılık Birinci Dünya Savaşı’nın ortaya
çıkması önlenememiştir. Ulus-devletlerin rekabeti,
güç peşinde koşma stratejisi ve askerî bir tırmanma içinde ortaya çıkan siyasi gerginlikler Avrupa’yı
1914 yılında bir büyük savaşa sürüklemiştir. Dolayısıyla uluslararası örgütlerin barışın korunması
konusunda yetersizliği ortaya çıkmıştır. Bu açıdan
Birinci Dünya Savaşı sonrasında savaşı bitiren
1919 Paris Barış Konferansı sonrasında 1920 yılında kurulan Milletler Cemiyeti çok önemli bir girişimdir. Bu girişimin arkasında dönemin ABD Başkanı Woodrow Wilson’ın liberal görüşleri ve daha
sonra idealizm olarak adlandırılacak bir uluslararası
politika yaklaşımı vardır.
Resim 1.2 ABD Başkanı Woodro Wilson’un
1918 yılında ABD Kongresi’nde yaptığı konuşmada
vurguladığı on dört maddelik ilkeler ile Birinci Dünya
Savaşı’ndan sonra kurulmasını istediği dünya düzenine
ilişkin görüşlerini ortaya koymuştur.
Wilson, uluslararası hukukun ve uluslararası
kurumların hâkimiyeti altında, evrensel ilkelerin
5

4.

Uluslararası Örgütler Teorisi
uluslararası sisteme yön vermeye başlaması durumunda barışın kalıcı olabileceğini savunmuştur.
Güvenlik ve Uluslararası Örgütler başlığı altında
ayrıntılı olarak ele alacağımız gibi, Wilson’ın görüşleri ve Milletler Cemiyeti girişimi, ilkesel olarak
uluslararası ilişkilerde güvenlik konusunda geleneksel realist anlayıştan ayrılmayı, uluslararası örgütler
yoluyla liberal ve bütünleşmeci bir anlayışın hakim
olması niyetini ifade eder. Wilson’un fikirleri etrafında ve çabasıyla kurulan Milletler Cemiyeti’ne, iç
siyasetinden kaynaklanan nedenlerle ABD üye olmamış ve başlangıcından itibaren bu durum örgütü sorunlu bir durum içine sokmuştur. Her ne kadar bu evrensel uluslararası örgüt başarılı olamamış
ve iki savaş arası dönemin temel sorunlarına hukuk
ve diplomasi yoluyla çözümler üretememişse de bir
büyük siyasi uluslararası örgüt modelini yaratmıştır. Sınırlı ve teknik nitelikli uluslararası örgütleri
aşan hatta çatısı altında toplayan bu model, İkinci
Dünya Savaşı sonrası Birleşmiş Milletler olarak yaşama geçirilecek ve bu şekilde uluslararası örgütler
alanında yeni bir dönem başlayacaktır.
Resim 1.3 Milletler Cemiyeti (Cemiyet-i Akvam) (League
of Nations: LON) Birinci Dünya Savaşı’nın ardından
İsviçre’de 10 Ocak 1920 tarihinde kurulmuştur. Ülkeler
arasında yaşanabilecek sorunları barışçıl yollarla çözmeyi
amaçlayan bu örgüt günümüzdeki Birleşmiş Milletler’in de
temelini oluşturmaktadır. Yaklaşık 20 yıl faaliyet gösteren
örgüt İkinci Dünya Savaşı’nın çıkmasını engelleyememesi
üzerine 18 Nisan 1946 tarihinde dağılmıştır.
Uluslararası ilişkilerde gözlemlenen en temel
olgu, değişen koşulların ve bunun yarattığı yeni
ihtiyaçların devletler arası ilişkileri derinden etkilemesidir. Ortaya çıkan yeni koşullar ve bu yeni koşullara bağlı gelişen yeni ihtiyaçlar, devletleri artan
şekilde işbirliğine zorlamakta ve devletler arasındaki fiziki ve görünmeyen sınırları giderek belirsiz
hâle getirmektedir. Bu olgu uluslararası örgütlerin
6
ortaya çıkmasında ve gelişmesinde temel belirleyici
olmuştur.
Caporaso ve Pelowski, öncekine göre daha kapsayıcı (coğrafi veya işlevsel olarak) yeni yapıların
ve işlevlerin uluslararası ilişkilerde ortaya çıkmakta
olduğunu ve bunun uluslararası politikanın doğasını değiştirdiğini belirtmektedir. Gilpin ise bu değişimi büyük devletlere bağlamakta, başat aktörler
olarak büyük devletlerin çıkarları ve bu aktörler
arasındaki güç dengesinin ekonomik, teknolojik ve
diğer gelişmeler sonucunda değişmekte olduğunu,
uluslararası sistemin ve politikanın değişimini de
bunun belirlediğini ileri sürmektedir. İster başat
aktörlerden gelmeye başlasın ya da sistemin doğası
gereği ortaya çıksın, bu değişim isteği sonuç olarak
uluslararası politikayı değiştirmekte ve uluslararası
sistemin uluslararası kurum ve kurallar ağı içinde
işleyen bütünleşik bir sisteme dönüşmesine neden
olmaktadır. Ortaya çıkan bu yeni örgütsel ağ ve
onun birlikte gelişen uluslararası meşruiyete sahip
küresel ve evrensel kurallar, doğal olarak uluslararası politikanın işleyiş mekanizmaları üzerinde etkili
olmaya başlamaktadır. Bugün uluslararası örgütleri
anlamak ve açıklamak için bu değişim olgusunu ve
ortaya çıkmakta olan küresel bütünleşik kurum ve
kurallar ağını anlamak gereklidir. Bu örgütsel ağı
ve arkasındaki değişim dinamiklerini dikkate almadan ya da yok sayarak yapılacak bir uluslararası
politika analizi eksik kalacak ve yanıltıcı olacaktır.
Uluslararası örgütler, gündemi belirleyebildikleri ve koalisyon oluşturma sürecinde katalizör rolü gördükleri gibi zayıf ve
küçük devletlerin siyasal inisiyatif kullanma ve bağlantı stratejisi uygulama zemini
olarak da rol oynamaktadırlar.
Genel olarak uluslararası bütünleşme başlığı
altında ele aldığımız bu yeni durum işbirliğini ve
barışçıl dönüşümü ön plana çıkarmaktadır. Uluslararası ilişkiler disiplini açısından bu da yeni bir durumu ifade etmektedir. Uluslararası ilişkiler disiplini yıllarca çatışma, şiddet, güç ve çıkar odaklı bir
şekilde gelişmiştir. Uluslararası örgütler dersinin de
bir başka önemli konusunu oluşturan uluslararası
bütünleşme olgusu ise işbirliği ve barışçıl değişimi
esas almaktadır. Öte yandan dünyamızda savaşlar da
sona ermiş değildir. Bu çerçevede uluslararası işbirliğini esas kılan uluslararası politikadaki söz konusu
değişim ve dönüşüm kimi zaman yeni güç sahipleri

5.

Uluslararası Örgütler
ile eskileri arasında şiddete dayalı bir çatışmaya neden olabilmektedir. Bu çerçevede uluslararası politika çatışma ve işbirliği arasında gelişimini sürmektedir. Uluslararası örgütlerin ve uluslararası hukukun
gelişimi bu denklem içinde uluslararası politikada
işbirliğini öne çıkarmakta ve savaşları kaçınılmaz bir
yazgı olmaktan çıkartmaktadır. Bu nedenle şiddet
kullanımı veya tehdidinin uluslararası örgütlerin ve
uluslararası hukukun gelişim sürecinde etkisini ve
önemini yitirmekte olduğu ileri sürülmektedir.
Yukarıda özetlemeye çalıştığımız barışçıl dönüşümü ve devletler arası artan işbirliğini esas alan anlayış, uluslararası ilişkilerde liberalizm yaklaşımının
içinde gelişmiştir. Liberalizm bir yandan bireyin hak
ve özgürlüklerini savunurken öte yandan devlet dışı,
ulusötesi aktörlerin güç kazandığı ve bireyin hak ve
çıkarlarını esas alan bir siyasal yapının uluslararası
ölçekte yaygınlaştığı bir düzeni tasarlar. Uluslararası
normlar, kurumlar ve doğal olarak örgütler bu yeni
düzenin en önemli unsurları olacaktır. Liberal yaklaşım bağlamında devletin egemenliğini aşan kurumsal
yapılar bu açıdan önemli rol oynar. Devlet egemenliği ancak bu tür ulusötesi ya da ulusüstü kurumsal
yapıların güçlenebildiği ölçüde zayıflar ve devlet dışı
aktörlere uluslararası ilişkilerde alan açılabilir.
Kurumlar aktörlerin davranış düzenliliğine bağlı olarak varlık kazanırlar. Maddi ya da çoğu zaman
fikirsel ve özellikle kültürel patikalar kurumsallaşmış
davranışları yaratır ve sürekliliğini gözetir. Aktörlerin belli durumlarda belli şekilde sürekli bir biçimde
davranması sosyal ve siyasal bir düzenin varlığı için
yaşamsaldır. Bu konuda normlar, kurallar büyük bir
işleve sahiptir. Söz konusu norm ve kuralların meşru
bir zemin içinde içselleştirilmesiyle kurumsal davranışlar ortaya çıkar. Burada kurumlarla örgütler arasındaki ilişkiye de dikkat çekmek gerekir. Örgütler
bir ya da pek çok kurumsal davranışın üzerine inşa
edilir. Ancak her kurum mutlaka bir örgüt gerektirmez. Dolayısıyla uluslararası örgütler konusuna değinirken, örgütsel yapıya varlık kazandıran ve onun
meşruiyetini ve devamlılığını bir başka deyişle gücünü belirleyen kurumlara dikkat çekmek zorunludur.
Uluslararası örgütler, bünyesinde üretilen kuralların
zamanla kurumsallaşmasıyla bu sürece katkı sağlayabilecekleri gibi, sosyal kökleri olan normlar üzerine
kabul edilen kurallar ve pratik rejimler zaman içinde
bir örgüte de dönüşebilir. Bu her iki durumun da pek
çok örneği söz konusudur. Uluslararası örgütler konusunu anlamak, işlevselcilik kadar ve onunla etkileşim içinde normlar, kurallar, kurumlar ile rejimler
ve tüm bunların örgütsel yapılarla ilişkileri üzerine
analiz yapmayı da gerektirir. Dolayısıyla uluslararası
örgütler konusu maddi bir işlevselcilik kadar, belki
ondan biraz daha fazla sosyal, fikirsel yapılar üzerine
de eğilmeyle açıklanabilir. Bu konuların genişletilmesi, uluslararası örgütlere giriş kitabının sınırlarını
zorlayacaktır. O nedenle konuyu bu kadar bir giriş
bilgisiyle sınırlı tutmak doğru olacaktır.
Uluslararası ilişkiler disiplini içinde Liberalizm ve Realizm iki temel ve karşıt
yaklaşımdır. Bu iki temel uluslararası ilişkiler yaklaşımı aynı zamanda uluslararası
politika alanında gelişen farklı teorileri de
belirlemiştir.
Öğrenme Çıktısı
1 Uluslararası örgütlerin tarihsel gelişim sürecini ve uluslararası politika üzerindeki etkilerini
açıklayabilme
Araştır 1
İlişkilendir
Anlat/Paylaş
Uluslararası örgütler evrensel imparatorlukların egemen olduğu bir düzende
neden ortaya çıkamazdı /
çıkamamıştır?
Birinci Dünya Savaşı’nın
ortaya çıkması ve Milletler Cemiyeti’nin kurulması
arasındaki ilişkiyi değerlendiriniz.
Uluslararası örgütlerin merkezi bir otoritenin yokluğunda devletler arasında işbirliği
ihtiyacından ortaya çıktığı
varsayımı çerçevesinde Birleşmiş Milletler’in kurulma
gerekçelerini tartışınız.
7