Теория публичного управления. Раздел 1

1.

РАЗДЕЛ 1.
ТЕОРИЯ ПУБЛИЧНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Дроздова Анна Александровна,
к.с.н., доцент кафедры социологии и технологий ГМУ

2.

ПЛАН
1. Подходы
к
определению
ключевых
«административно-государственное
понятий:
«public
управление»,
administration»,
«бюрократия»,
«государственное управление», «публичная власть».
2. Природа и сущность публичного управления.
3. Теория публичного управления, ее предмет и метод.
4. Проблемное поле теории публичного управления.
5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими областями знаний.

3.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Основополагающие категории в теории государственного управления:
1. Государственное администрирование.
2. Административно-государственное управление.
3. Бюрократия.
4. Администрация.

4.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Администрация или бюрократия – любая крупномасштабная организация
профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы
осуществлять политику тех, кто принимает решения.
Государственная администрация (бюрократия) – это рациональная система
или организованная структура, предназначенная для квалифицированного
эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно
строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за
выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

5.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Государственное
администрирование?
Public administration
Государственное
управление?

6.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Public administration (в узком
деятельность
государственных
администрирование
смысле слова) =
чиновников
=
профессиональная
государственное
Государственное администрирование – все виды деятельности, направленные
на осуществление решений правительства (Американская энциклопедия).

7.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Public administration (в широком смысле слова) – это не только
профессиональная деятельность чиновников, но и вся система
административных институтов с достаточно строгой иерархией власти,
посредством которой ответственность за выполнение государственных
решений спускается сверху вниз.
Public administration = административно-государственное управление.

8.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Административно-государственное
управление
и
государственное
администрирование связаны с тремя сферами власти (Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р.
Грегори, У. Джон, Р. Корд, Р. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин).
«Государственное администрирование означает скоординированные групповые
действия в государственных делах:
1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной
и их взаимодействием;
2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и
являющиеся частью политического процесса;
3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе;
4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами,
работающими в различных компаниях и общинах».

9.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Административно-государственное
управление
—
это
осуществление
государственной политики через систему административных учреждений, при
котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху
вниз.
Государственное администрирование — это деятельность профессиональных
государственных служащих по осуществлению общественной политики.

10.

1. Подходы к определению ключевых понятий
«Государственное
управление»
1 подход: отождествляется с исполнительнораспорядительной функцией государства;
2 подход: осуществляют все органы государственной
власти (исполнительной, законодательной, судебной);
3 подход: 1) деятельность исполнительных органов
государственной власти (узкий подход);
2) упорядоченная деятельность всех органов
государственной власти (широкий подход).

11.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Ю. Н. Старилов, анализируя понятие «государственное управление»,
получил интересные результаты: все определения содержат указание на
главный признак – целенаправленное практическое воздействие государства
на общественные отношения для их упорядочения, оказания регулирующего
влияния, то есть должного функционирования.

12.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 13.07.2024) «О
стратегическом планировании в Российской Федерации»:
«Государственное управление – это деятельность органов государственной
власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического
развития Российской Федерации, достижении определенных количественных
показателей и обеспечении национальной безопасности Российской
Федерации».

13.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Понятие «государственное управление» имманентно понятию «публичное управление» и связано
с деятельностью системы органов публичной власти (в том числе органов местного самоуправления).
Функциональное назначение государственного управления в целом неотъемлемая часть
функционального назначения публичного управления.
Государственное
управление
Публичное
управление

14.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Публичное управление осуществляется публичной властью, которая есть важнейший
атрибут любого цивилизованного государства.
Термин «публичный» (public power) берет свое происхождение от латинского publicus и
переводится как общественный, то есть это власть, осуществляемая в присутствии
общественности, открытая публике, народу, способная привлекать широкие массы для
обсуждения наиболее значимых вопросов.

15.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Как указывает И.Н. Барциц, «под публичной (публично-правовой) властью принято
понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой
отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены
общественной организации также подчиняются определённым нормам, установленным
уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и
др.».

16.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Жиль Гюльельми определяет публичную власть как кристаллизацию доминирующих
отношений правителей к управляемым при выполнении следующих условий:
1) наличие чёткой дифференциации между правителями и управляемыми;
2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом
относительные преимущества;
3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью.

17.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Публичная власть
Носителем публичной
(политической) власти
способен выступать только
такой институт, как
государство. Оно же призвано
защитить права и свободы
граждан, гарантировать их
участие в общественнополитической жизни
(М. И. Марченко)
Публичная власть
Воплощение народовластия.
Виды властных публичных
функций: нормотворчество
(правотворчество);
руководство и управление;
распоряжение ресурсами;
контроль и (или) надзорная
деятельность
(С. А. Авакьян).
Публичная власть
Публичный характер власти
придает способность
консолидации отдельных
полномочий каждого члена
общества и передачи их
новому публичному субъекту.
При этом сам народ,
население есть часть
источника публичной власти
(С. И. Вершинина).

18.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете
Российской Федерации»:
«Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности,
осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов
согласованного
функционирования
и
устанавливаемого
на
основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством
организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, в
том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти, свою
деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания
условий для социально-экономического развития государства».

19.

1. Подходы к определению ключевых понятий
Важнейшими характерными признаками, позволяющими отнести органы к единой
системе публичной власти, являются:
осуществление деятельности на основе Конституции РФ и в соответствии с конституционными
принципами;
согласованное функционирование устанавливается и может быть ограничено только основаниями,
перечисленными Конституцией РФ;
порядок деятельности регламентируется соответствующим федеральным конституционным законом
или федеральным законом РФ;
в основу деятельности положены группы принципов организационно-правового, функционального
и финансово-бюджетного взаимодействия;
целевое назначение органа публичной власти – соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина, создание условий для социально-экономического развития государства.

20.

2. Природа и сущность публичного управления
В.Е. Чиркин определяет управленческий процесс как «осуществление
публичной власти». По мнению исследователя, «применение публичной власти
достигается чаще всего путем публичного управления, т.е. в результате
процесса реализации власти», «публичное управление – это социальная
деятельность определенных органов и должностных лиц».

21.

2. Природа и сущность публичного управления
Распространенные сегодня определения публичного управления включают в
себя:
1) рассмотрение
государственного и муниципального управления как
системы принятия политических и административных решений, которые
проводятся в жизнь с помощью государственного аппарата;
2) деятельность исполнительных органов власти по воздействию на объект
управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения
цели соответствующего территориального образования посредством
принятия нормативно-правовых актов, организации и контроля их
исполнения.

22.

2. Природа и сущность публичного управления
Публичное управление (public administration), также «государственное и муниципальное
управление», в распространенной в России интерпретации – это научное направление,
имеющее свои связанные, но относительно автономные исследовательские области:
• государственный менеджмент (public management), т.е. операциональные и
административные аспекты функционирования государственных органов, включая
государственную службу;
• аналитику государственных программ и политик (public policy), включая стратегическое
планирование, оценку регулирующего воздействия;
• взаимодействие государства и граждан (public affairs), включая лоббизм и отношения
бизнеса с государственными и муниципальными органами (government relations, GR).

23.

2. Природа и сущность публичного управления
Публичное управление можно определить как систему кооперации государственных,
муниципальных, некоммерческих и смешанных структур, призванную обеспечить
удовлетворение общественных интересов и решение коллективных проблем.
Публичное управление, объединяя деятельность государственных, муниципальных,
неправительственных
(некоммерческих)
организаций,
фактически
представляет
общественно-государственную систему реализации общенациональных и местных интересов
и производства общественных благ.

24.

2. Природа и сущность публичного управления
Публичное управление обоснованно рассматривать как деятельность отдельных групп,
взаимодействующих друг с другом для достижения общих целей государства (публичных
целей). Такие цели могут включать в себя обеспечение обороны, охраны государственных
границ, поддержание порядка и правопорядка, обеспечение коммуникаций, здравоохранения,
образования и др. В публичном управлении основной акцент делается, главным образом, на
планировании, организации, руководстве, координации и контроле.

25.

2. Природа и сущность публичного управления
В общем значении, понятие «публичное управление» отражает интегральный системный
механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные
ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые
государством
или
органами
местного
самоуправления
централизованные
и
децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие
за администрирование деятельности в определённой области общественных отношений на
национальном, субнациональном и местном уровнях.
Публичное управление также включает в себя механизмы совершенствования внутренней
координации, управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами и
коммуникационными системами, а также управление, связанное с предоставлением
публичных услуг.

26.

2. Природа и сущность публичного управления
Понятие «публичное управление» понимается как содержательно охватывающее понятия
государственного и муниципального управления. И в конкретном контексте понятие
«публичное управление» может означать как государственное управление, так и
муниципальное управление, либо их совокупность. При этом к понятию «публичное
управление» относится реализация публичного управления негосударственныминемуниципальными
субъектами
(«операторами»),
которым
государство
(орган
государственной власти) или орган местного самоуправления целенаправленно и
ограниченно делегирует на установленных основаниях и в установленном порядке отдельные
публично-властные полномочия.

27.

2. Природа и сущность публичного управления
Публичное управление предлагается рассматривать как практическую деятельность
по достижению национальных и региональных целей и задач через государственные
организации и общественное участие.
Такое определение позволяет аккумулировать и отечественный, и зарубежный опыт, а
также
соединить
практико-ориентированные
и
научно-исследовательские
характеристики изучаемого концепта.

28.

2. Природа и сущность публичного управления
Субъектом публичного управления могут быть государство, автономии, органы и
должностные лица местного самоуправления, органы общественного объединения.
Объект публичного управления – это деятельность государства и иных субъектов
публичной власти, призванная соответствовать общественным интересам и решать
общественно значимые задачи.
Целью публичного управления может быть деятельность во имя оптимизации
условий функционирования общества.

29.

2. Природа и сущность публичного управления
1. Компонент публичный в составе терминологического сочетания публичное управление совершенно
явно демонстрирует расширение своего значения и актуализацию в нем субъектной составляющей:
«в присутствии публики» – «для публики» – «для публики с участием самой публики».
2. В настоящее время под публичным управлением следует понимать и управление обществом со
стороны государства как формализованной легитимной формой принуждения к порядку, и влияние
на решения официальных властей со стороны гражданского общества, негосударственных
общественных организаций, национальных диаспор. Однако государственная форма все-таки
является основной для публичного управления.
3. Влияние общества сводится к функциям диагностики, сигналов власти, одобрения/неодобрения
действий официальной власти в форме митингов, призывов, создания так называемой системной и
несистемной оппозиции, оценок, высказываемых на всевозможных форумах, чатах, блогах в
Интернете и т.п.

30.

3. Теория публичного управления, ее предмет и метод
Public Administration (государственное и муниципальное управление как исполнительнораспорядительная
деятельность
органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления).
Public Policy (деятельность государственной власти по формированию определенных
направлений правительственной деятельности, принятию крупных решений, разработке и
внедрению программ мероприятий по решению актуальных проблем и удовлетворению
важнейших потребностей общества)
Public management (научная и исследовательско-практическая область, которая изучает
процессы управления в правительственных учреждениях и в организациях общественного
сектора). В центре внимания этой науки находится непосредственное руководство рабочими
процессами в правительственной организации: управление персоналом, организация труда,
финансы, контроль производительности и т.п.

31.

3. Теория публичного управления, ее предмет и метод
Общая теория публичного управления (теория государственного и муниципального
управления)
как
научно-исследовательское
направление
характеризуется
самостоятельностью и обособленностью. Предметной областью этой теории выступают вся
совокупность и всё многообразие общественных отношений, процессов, событий и
феноменов, связанных с публичным управлением, а также знания в этой сфере.
Государственное управление как отрасль научного знания (синоним: теория государственного
управления) исследует процессы целеполагания, организации и регулирования
жизнедеятельности общества в целом, осуществляемые государственной властью,
принадлежащей народу.

32.

3. Теория публичного управления, ее предмет и метод
Государственное и муниципальное (публичное) управление как область науки включает
исследования организаций, административных процедур и управленческих процессов по
формированию и реализации государственной и муниципальной политики, а также
разработку мер по их совершенствованию.
Объектами исследования выступают общественные институты, органы государственной
власти и местного самоуправления, иные государственные и муниципальные предприятия,
учреждения и другие организации публичного сектора, межгосударственные организации и
НКО, а также их полномочия, функции и услуги.
Предметом области науки являются административные системы и процедуры,
управленческие процессы, институты и отношения, возникающие при подготовке, принятии,
реализации и контроле исполнения решений в публичном управлении, а также
методологические принципы, методы, инструменты и технологии публичного управления.

33.

3. Теория публичного управления, ее предмет и метод
Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административногосударственного управления включает все основные принципы научного
исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение.
Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному
анализам.

34.

4. Проблемное поле теории публичного управления
Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается
теория административно-государственного управления:
1) проблема организации государственного управления на разных уровнях:
национальном, региональном и местном;
2) проблема подготовки и рекрутирования управленческих кадров;
3) проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

35.

4. Проблемное поле теории публичного управления
В основе современной теории государственного управления лежат два
основных методологических подхода:
• социоинженерный, ориентированный на поиск оптимальных моделей
государственного и муниципального управления и рационалистическое
разрешение возникающих перед обществом проблем путем модернизации
существующих механизмов;
• гуманитарный, исходящий из того обстоятельства, что бюрократизация
властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность
механизмов принятия и реализации политических решений, имеет следствием
снижение их эффективности и дееспособности.

36.

4. Проблемное поле теории публичного управления
Пул проблемных областей, которые подлежат изучению:
1. Межнациональные, национальные, региональные и местные системы
публичного управления.
2. Организация и реализация секторальных и отраслевых политик, стратегий,
проектов и программ.
3. Административные процессы и процедуры.
4. Исследование государственной и муниципальной службы.
5. Гражданское общество.
6. Информационное обеспечение и цифровая трансформация государственного
и муниципального управления.

37.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Теория публичного управления носит междисциплинарный характер, опираясь
на различные науки - такие, как правоведение, общая теория управления,
экономика, политология, социология, теория сложности, теория систем,
психология, философия, конфликтология, страноведение, регионоведение и
мн. др., но обладает самостоятельностью и цельностью, что обусловлено
особостью как предмета, так и метода/

38.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Государственное управление как научное
пересечении теории политики и менеджмента.
направление
Политическую науку можно назвать историческим
возникновения теории государственного управления.
возникло
на
основанием
для
Из менеджмента заимствованы ключевые понятия об эффективности,
мотивации и др.

39.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук
— психологии, философии, социологии.
• Психология анализирует человеческий фактор в управлении, влияние
личностных качеств на состав и форму управленческих процедур.
• Философия раскрывает наиболее важные законы общества, развития
человека, состояния природы, обозначает реальную необходимость
управления, объективные и субъективные стороны управленческих
отношений.
• Социология занимается изучением общества, при этом государственное
управление рассматривается во взаимообусловленности и связях с
социумом, его группами и слоями.

40.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Конституционное право
Теория государства и права
Административное право

41.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Праксеология
Теория организаций

42.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Первый подход определяет данную сферу гуманитарного знания как системное объединение
концептов и исследовательских инструментов, разработанных другими науками.
Данная позиция признает публичное управление как некоторую интеграцию достижений
различных наук («policy sciences»).
В мировом обществознании
достаточно
распространенными
являются два основных
подхода к пониманию места
и содержания науки
публичного управления
среди других социальных
наук
С этой точки зрения публичное управление как самостоятельная наука не существует. Оно
является профессиональной деятельностью управленцев в государственных, муниципальных
и неправительственных организациях, использующих достижения «policy sciences».
Второй подход, признавая роль других социальных наук (политической теории, экономики,
истории, социологии, юриспруденции), тем не менее считает, что уже примерно 150 лет
существует относительно молодая, но все более влиятельная самостоятельная наука, имеющая
свой понятийный аппарат, свои концепты, своих теоретиков, способная предлагать практике
общественного управления свои рекомендации.
Для данного подхода типично разделение теоретической области публичного управления как
на общие концепты научного управления (теория организации, теории мотивации,
административная теория), так и на специфические концепции, ориентированные именно на
общественный сектор (теория бюрократии, концепция «нового государственного
менеджмента», сетевая концепция государственного управления и др.).

43.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Пограничное положение между теорией управления (менеджментом) и политической теорией изначально
вызывало определенные трудности при системном осмыслении публичного управления как зависимой
переменной от действий широкого круга акторов и влияния разнообразных общественных процессов.
Признавая сам факт существования науки публичного управления, некоторые исследователи исходят из так
называемого «дженералистского» подхода, рассматривая ее как субдисциплину, включенную в общее
теоретическое поле менеджмента (управленческой науки). Утверждается, что менеджмент как общая теория
управления дает для публичного управления ключевые концепты анализа организаций и организационного
поведения, без чего невозможно исследовать вопросы публичного управления на микроуровне (уровне
организаций). Близка к этому идея ряда авторов, настаивающих на междисциплинарном характере публичного
управления, которые включают политический анализ, финансовый менеджмент, управление человеческими
ресурсами, информационный менеджмент и изучение внешней среды.

44.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
Изучение легитимности, эффективности и подотчетности политико-административной
деятельности акторов публичного управления позволяет всесторонне показать смысл и
содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей
целей деятельности государственных структур. Поэтому изучение публичного управления
тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическому анализу, этике,
политической философии, конфликтологии, политическому прогнозированию и др.

45.

5. Взаимосвязь теории публичного управления с другими
областями знаний
В литературе отмечается три специфических признака, отличающих теорию публичного
управления от других политологических субдисциплин:
1) проблематика данного научного направления охватывает наиболее актуальные вопросы
политико-административной практики;
2) прямая включенность в процесс разработки государственных решений означает нормативную
заданность исследований, когда прямо признается базовая роль ценностей, разделяемых
исследователем;
3) научные исследования наиболее тесно связаны с экспертизой и потому занимаются вопросами,
что нужно делать, а не тем, что должно быть.

46.

Вопросы для самопроверки:
1) Раскройте содержание понятия «публичная власть»?
2) Насколько корректно рассматривать публичное управление как общественногосударственную систему реализации общенациональных и местных интересов и
производства общественных благ?
3) Раскройте содержание следующих направлений зарубежной теории публичного
управления: «Public Administration», «Public Policy», «Public management».
4) Назовите актуальные проблемы, которыми занимается наука публичного управления?
5) Каково место теории публичного управления в системе наук?

47.

Список использованных источников
1. Кобзарь-Фролова М. Н. О терминах «государственное управление» и «публичное управление» в научных трудах, учебной
литературе и законодательстве // Правовая политика и правовая жизнь. 2023. № 2. С. 87-103.
2. Купряшин Г.Л. Публичное управление // Политическая наука. 2016. № 2. С. 101-131.
3. Лихтин А. А. Публичное управление как объект научного исследования и направление подготовки кадров //
Управленческое консультирование. 2021. № 3. С. 16–25.
4. Носова Н. П. Сравнительное государствоведение: учебное пособие. Тюмень: Издательство Тюменского государственного
университета, 2013. 236 с.
5. Понкин И.В. Теория публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master of Public Administration /
Предисловие д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ.
- М.: Буки Веди, 2017. - 728 с.
6. Шестак Д.А., Сидунова Г.И. Развитие публичного управления в России: эволюция понятий // Известия ВГПУ. 2012. № 3. С.
116-119.
7. Эволюция государственного управления в зарубежных странах: учебное пособие / В.Н. Островская, Е.Б. Дорина, Г.В.
Воронцова, О.Н. Момотова. – Ставрополь: Изд-во СКФУ, 2014. – 123 с.