Основы государственного и муниципального управления

1. Основы государственного и муниципального управления

Москва 2020
1
Куценко С.Ю.

2. Лекция 4. Методология исследования и организации государственного и муниципального управления

1
Исследовательские методы
2
Инструментальные методы
33
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
4
Статические и динамические методы регулирования
2

3.

Методология исследования и организации
государственного и муниципального управления
Методология – это система наиболее общих
принципов, положений, логической организации,
методов и средств, составляющих основу той или
иной науки.
Применительно к государственному управлению
методология представляет собой совокупность
субъектов и объектов, целей и задач, принципов,
подходов и функций, критериев и показателей,
форм и методов управления.
3

4. Методология исследования и организации государственного и муниципального управления

Деятельность в сфере государственного и муниципального
управления имеет особенности, заключающиеся главным
образом в концентрации внимания на решении вопросов
общественного значения.
Методология решения возникающих проблем включает в
себя наряду с критериями эффективности также
критерии публичности и социальной консолидации.
Лицо, действующее в режиме публичной власти, при
принятии решения должно отбирать общественно
признанные варианты эффективного решения
4

5. Методология исследования и организации государственного и муниципального управления

Государственное управление связано с проблемами
упорядочивания и регулирования общественной жизни.
Системное изучение данной проблематики связано с
Результативностью
государственного
управления
Эффективностью
Подотчетностью
5

6.

1
Исследовательские методы
Методы, используемые в режиме организации государственной и
муниципальной власти, могут быть разделены на два вида:
исследовательские и инструментальные.
Методы
• моделирования,
• логический анализ,
• причинный анализ,
• социально-экономическое экспериментирование,
• тестирование,
• морфологический анализ,
• функциональное проектирование,
• методы экспертных оценок,
• факторный анализ и др.
6

7.

1
Исследовательские методы
Процесс построения и исследования модели называется
моделированием.
методы моделирования подходят для имитации динамики
определенной системы показателей исследуемого объекта.
Например,
на основании данных государственной статистики может быть
исследована зависимость уровня рождаемости в регионах России
от социально-экономических факторов: темпов роста
численности населения, реальных денежных доходов населения,
числа детей на одну женщину, уровня безработицы среди женщин и
коэффициента брачности. Строится модель, исследующая влияние
факторов на коэффициент рождаемости в российских субъектах.
Определяется степень влияния каждого отдельного фактора на
результативный признак. С их помощью делают вывод о причинах
лидерства определенных регионов на фоне общего спада
рождаемости по всей стране и наоборот.
7

8.

1
Исследовательские методы
Логический анализ позволяет выявить в
содержании взаимосвязей между исследуемыми
явлениями вариант соотношения их логического
объема, направление и характер явной (точной)
зависимости между ними.
8

9.

1
Исследовательские методы
Причинный анализ акцентирует внимание
на выявлении причинно-следственных связей.
Анализ причинно-следственных связей позволяет
получить структурированное графическое
отображение перечня причин конкретного
воздействия. Воздействие может быть
положительным (цель) или отрицательным
(проблема), в зависимости от контекста.
9

10.

1
Исследовательские методы
В ходе социально-экономического экспериментирования осуществляется
отслеживание значимых изменений в объекте управления путем сопоставления
экспериментальных и контрольных показателей, полагаемых в качестве
непременных условий эксперимента.
Эксперимент — это изучение предметов или явлений посредством создания
искусственных, но близких к реальности условий их проявления.
Социально-экономический эксперимент - метод научного исследования
систем управления экономикой, основанный на изучении их характеристик,
изменяющихся под управляющим воздействием.
Частным случаем социально-экономического эксперимента является
управленческий, или организационный эксперимент, представляющий собой
пробное внедрение управленческого нововведения с целью оценки возможных
последствий (желательных и нежелательных, ожидаемых и неожиданных).
В ходе социально-экономического эксперимента решаются следующие задачи:
· отработка более действенных систем материального стимулирования и
мотивации;
· уточнение распределения прав и ответственности в системе управления
10

11.

1
Исследовательские методы
Тестирование и функциональное
проектирование дают оценку значимых
изменений в объекте управления и обосновывают возможность их искусственного синтеза.
11

12.

1
Исследовательские методы
Морфологический подход представляет
собой упорядоченный способ рассмотрения
предмета и получение систематизированной
информации по всем возможным решениям
исследуемой проблемы.
С помощью морфологического метода становится
возможным определение приемов,
используемых для получения полной
информации о данном классе явлений, а также
обзор полной цепочки следствий, вытекающих из
данной причины.
12

13.

1
Исследовательские методы
методы экспертных оценок призваны
зафиксировать субъективное значение
параметров такого объекта, объективный
характер которого не столь явно выражен
13

14.

1
Исследовательские методы
Факторный анализ устанавливает прочность всех связей
между переменными, выбранными для исследования. Он
позволяет выделить группы наиболее взаимосвязанных
признаков, отделить несущественные признаки от
существенных, оценить их информативность.
Метод позволяет объяснить отклонения или
воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью
меньшего набора линейных комбинаций исходных
переменных.
Задачей факторного анализа является процедура
определения отдельных факторов, влияющих на
изменение результативного показателя, установления
формы зависимости между результативным и факторным
показателями.
14

15.

2
Инструментальные методы
Инструментальные методы, используемые для
организации функционирования систем
государственного и муниципального управления:
• нормативный,
• балансовый
• статистический методы.
15

16.

2
Инструментальные методы
Нормативный метод предполагает использование норм и
нормативов в налаживании эффективной деятельности
органами государственной и муниципальной власти.
На основе специально разрабатываемых нормативов
определяются рационально выверенный спектр базовых
потребностей населения в товарах и услугах, структура затрат и
объемы ресурсов для реализации приоритетных целей и задач.
К наиболее значимым нормативам, используемым для
рационализации системы государственного и муниципального
управления, следует отнести минимальный размер оплаты
труда -МРОТ и пр.
С учетом действующих нормативов формируются бюджеты всех
уровней, определяются размеры дотаций и трансфертов и т.д.
Нормативы можно разделить по сферам их применения:
нормативы в технической, жилищной, социальной,
строительной сферах.
16

17.

2
Инструментальные методы
Балансовый метод используется при разработке и
исполнении бюджета территориального
образования, служащего непременным условием
функционирования и развития территории.
Позволяет определить оптимальные соотношения между
доходными и расходными статьями бюджета, ведущими
отраслями территориального образования.
Установление балансов потребления материальных
ресурсов дает возможность соблюсти пропорции в распределении объемов финансирования между
различными хозяйствующими субъектами на территории.
17

18.

2
Инструментальные методы
Статистический метод предполагает использование
средств математической статистики при выявлении
складывающихся в обществе тенденций на основе анализа
пространственных (территориальных) рядов данных.
Применение статистических методов является возможным при
условии государственной поддержки статистического
мониторинга состояния и характера функционирования
социальных институтов, а также учета базовых показателей,
служащих индикаторами оценки этого состояния и
функционирования. Ключевыми показателями на
государственном уровне принято считать основные
макроэкономические показатели (ВНП, ВВП, чистый
национальный продукт и др.).
Среди наиболее характерных статистических приемов,
применяемых в исследовании социально-экономических и
политических процессов, можно выделить корреляционный
анализ, линейно-регрессионный анализ, исчисление индексов
и коэффициентов.
18

19.

3
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
При анализе системы государственного и
муниципального управления используются
методологические подходы:
• институциональный
• функциональный
• организационный
19

20.

3
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
Институциональный подход подразумевает, что государство призвано обеспечивать условия
для снижения транзакционных издержек на рынке, способствуя равенству хозяйствующих
субъектов и поддерживая оптимальный для общества уровень конкуренции между ними.
Институт, представляющий собой с точки зрения институциональной теории
совокупность неформальных и спонтанно выбираемых рамок, структурирующих
взаимодействие индивидов и групп в социально- экономической сфере, сдерживает наличие
неполноты информации, оппортунистического поведения, спецификации прав
собственности участвующих в сделке сторон, то есть факторов, составляющих базу
транзакционных издержек.
Уровень транзакционных издержек остается высоким в двух случаях: когда трудно найти
замену участникам торга (их число ограничено) и когда количество потенциальных участников
торга велико. В связи с этим государство берет на себя часть полномочий, переданных ему
гражданами, с правом контроля деятельности в сферах спецификации и защиты прав собственности, создание каналов обмена информацией, разработку стандартов мер и весов,
создание каналов физического обмена товарами и услугами, правоохранительную
деятельность и производство общественных благ. Достижение эффективного результата в этой
сфере может быть обеспечено созданием институтов, взаимодействие между которыми
позволит обеспечить функционирование и развитие государства в целом на основе
максимально полного удовлетворения потребностей его граждан.
20

21.

3
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
С точки зрения функционального подхода государство представляет
совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и
воспроизводство общества в целом.
Установка функционализма - всякий обычай, традиция, институт
должны выполнять какую-либо жизненную функцию, призванную
обеспечить общественную стабильность на базе общих интересов
членов сообщества. «Если социальная система должна сохраниться
или остаться в равновесии, то она должна обладать институтами типа
X». Выявление институтов типа X для данного общественного
формирования представляется важнейшим способом объяснения и
искусственного конструирования социальной реальности.
К перечню таких институтов можно отнести брак, семью, суд,
духовное лицо и т. д. Все эти институты являются функциональными
относительно общности в целом, обеспечивая условия ее
стабильности и воспроизводства.
21

22.

3
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
Организационный делает акцент на выявлении
инструментов регулирования функциональных
сфер и институтов. К ним относятся
выработанные мировой практикой менеджмента
методы и организационные схемы,
способствующие эффективному управлению
аппаратом государственной и муниципальной
властей, отраслями национальной экономики,
финансовыми потоками и пр.
22

23.

3
Методологические подходы к исследованию проблем
государственного и муниципального управления
Наличие различных подходов к пониманию сущности
и условий эффективности государственного
управления дает возможность сделать способы
государственного влияния на ход текущих социальноэкономических процессов максимально
разнообразными и адекватными сложившимся в
обществе условиям.
Каждый такой подход может включать в себя
характерные для него методы понимания и
объяснения происходящих в границах государств
изменений, выработку технических средств по
решению возникающих в обществе проблем.
23

24.

4
Статические и динамические методы регулирования
Управление государством предполагает использование статических и
динамических методов регулирования.
Статические методы регулирования предполагают предварительное
разделение объекта на отдельные блоки, отображающие информацию о
его состоянии в разрезе того или иного ракурса.
Теоретический облик государства может быть отображен посредством
средств, которые вбирают в себя статистическую, графическую и
аналитическую информацию об основных аспектах жизни государства,
выражаемую через перечень унифицированных показателей, на
обобщении и понимании которых вырабатывается практика оценки его
состояния, характеристики развивающихся в его границах тенденций.
Объектом этой оценки служат функциональные блоки государственных
образований: население, территория, характер власти, экономический
потенциал и условия существования. Каждый из блоков передает
специфику государства через совокупность определенных характеристик.
Например, представление о населении государства может быть передано
через понятие демографической, социально-профессиональной и 24
национально-конфессиональной структуры населения страны

25.

4
Статические и динамические методы регулирования
Демографическую структуру страны определяют
ее половозрастные характеристики.
Значение имеют также климатические условия,
конфессиональные особенности,
производственная специализация государства,
характер миграционных процессов и пр.
25

26.

4
Статические и динамические методы регулирования
Одним из подразделов демографической
структуры государства является социальнопрофессиональная структура, определяемая
распределением социальных характеристик
населения, разделенного на соответствующие
условные группы, в основе которых лежат такие
критерии, как характер и размеры получаемого
каждым гражданином дохода, уровень
образования, а также содержание и
интенсивность труда.
26

27.

4
Статические и динамические методы регулирования
Национально-конфессиональная структура
предполагает разделение страны по этническому
и религиозному конфессиональному признакам,
определяющим содержание социальной,
национальной и культурной политики
государства.
Национально-конфессиональная структура
способна влиять на выбор формы
государственного устройства страны и даже на
форму ее правления.
27

28.

4
Статические и динамические методы регулирования
На пространственную структуру государства оказывают
влияние прежде всего естественная морфология
местности, ландшафт, экологические параметры
территории, а также структура транспортных сетей.
Содержательно пространственная структура включает в
себя такие элементы, как холмистость местности,
протяженность и пропускная способность различных
категорий дорог, наличие, объем и состояние водоемов,
подземных источников, характер и состояние почвенного
слоя и пр.
Важную роль в пространственной структуре страны играет
и эстетический аспект. Миграционная привлекательность
страны может определяться ее особыми климатическими
условиями: близостью к морю, рельефом, историческими
и культурными традициями и пр.
28

29.

4
Статические и динамические методы регулирования
Политическая структура государства может быть
выявлена главным образом в ходе проводимых
на территории выборных мероприятий,
определяющих расклад политических сил в
представительных органах власти различных
уровней.
Кроме того, политическая структура государства
может быть изучена и охарактеризована в
процессе анализа гражданских акций как в
поддержку действующей власти, так и против
нее, частоты и характера трудовых конфликтов на
предприятиях страны и т. д.
29

30.

4
Статические и динамические методы регулирования
Производственная структура страны предполагает
распределение активов национального хозяйства
между различными отраслями.
Важнейшим индикатором производственной
структуры государства выступает соотношение между
экспортом и импортом, производственной
ориентацией крупных предприятий.
Методологическим средством определения
структуры экономики страны может быть структура
занятости, на базе знания которой можно судить не
только о специализации государства, но и о степени
его экономического и культурного развития.
30

31.

4
Статические и динамические методы регулирования
Социально-экологическая структура государства
отображает степень жизненного комфорта ее
граждан, характер его адаптации к среде
существования.
Основными компонентами, характеризующими
социально-экологическую структуру страны, являются
наличие памятников природы, благоустройство
территории, степень озеленения городов и районов,
правовая защищенность граждан, доступ к
образованию и медицинскому обслуживанию,
качество жилых строений, состояние коммуникаций,
криминогенность территорий, сложившийся уровень
доходов домохозяйств и пр.
31

32.

4
Статические и динамические методы регулирования
Динамические методы регулирования
опираются на использование полученных в ходе
исследования статической структуры государства
знаний с целью выработки организационных
форм, методов трансформации этой структуры в
соответствии с установленными целями
социально-экономического развития государства:
Две условные группы:
• методы прямого
• методы косвенного воздействия
32

33.

4
Статические и динамические методы регулирования
Методы прямого воздействия распространяются преимущественно
на направления государственной политики:
• как строительство государственных учреждений,
• участие в деятельности крупных компаний и естественных
монополий,
• участие через механизм бюджетной политики в разработке
приоритетных направлений развития страны,
• определение государственной политики в области экономического,
социального, культурного и национального развития страны,
• проведение миграционной политики и регулирование вопросов
гражданства, визового режима,
• разработка инновационных программ,
• оказание помощи малоимущим и инвалидам,
• строительство и ремонт дорог государственного значения,
• влияние через систему правоохранительных органов на
соблюдение гражданами действующего законодательства и т. д.
33

34.

4
Статические и динамические методы регулирования
Методы косвенного воздействия:
• разработка законов и обеспечение режима их воплощения,
• установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов
на финансовых рынках,
• определение общих принципов государственного устройства и
разграничения полномочий между уровнями власти и т. д.
Режим координации может охватывать такие направления
деятельности государства, как работа с предприятиями частной форм
собственности, контроль за качеством оказываемых предприятиями
услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий,
информирование населения, проведение всевозможных конкурсов,
праздников и общественных акций.
Координация предполагает невмешательство государственной власти
в текущую деятельность предприятий, независимых от органов
государственной власти, оставляя за собой лишь право на создание
условий, заявленных высшими должностными лицами страны.
34

35.

4
Статические и динамические методы регулирования
Среди объектов государственного регулирования
особое место занимает экономическая сфера, определяющая
условия материального воспроизводства общества.
Основные инструменты государственного
регулирования экономической сферы общества:
• С помощью бюджетного регулирования государство
распределяет бюджетные и внебюджетные средства между
уровнями власти, ее территориальными
представительствами, предприятиями и учреждениями.
Закладывается основа системы управления финансами,
выстраивается эффективная модель межбюджетных
отношений, распределяется налоговая нагрузка между
различными группами хозяйствующих субъектов.
• Таможенный контроль призван защитить экономические
интересы государства от несанкционированных поставок иностранных товаров, вывоза из страны ценных предметов
искусства, антиквариата и пр.
35

36.

4
Статические и динамические методы регулирования
• Лицензирование распространяется на отдельные виды
экономической деятельности предприятий и
осуществляется с целью защиты интересов личности и
общества, способных пострадать от некачественных
услуг, оказываемых недобросовестными
предприятиями, и соблюдения нормативов и норм.
• Стандартизацией подтверждается соблюдение норм,
правил, стандартов, определение которых дает государству возможность контролировать качество
продукции или услуг с точки зрения их безопасности,
экономичности, экологичности, надежности и пр.
Государство через Федеральное агентство по
техническому регулированию и метрологии
(Росстандарт) разрабатывает соответствующие
стандарты, контролируя их соблюдение
хозяйствующими субъектами, а также населением.
36

37.

4
Статические и динамические методы регулирования
• Государственная экспертиза - одна из форм государственного
контроля за определенными видами деятельности, является непременным атрибутом проектной документации при строительстве
предприятий и сооружений, оказывающих определенное
воздействие на окружающую среду. Главгосэкспертиза России
проводит государственную экспертизу проектной документации и
результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки
такой проектной документации, в отношении объектов
капитального строительства.
• В соответствии с нормами российского законодательства все
юридические лица на территории страны обязаны пройти
государственную регистрацию. Федеральная налоговая служба
(ФНС России) является уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим государственную
регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве
индивидуальных предпринимателей и др. Государственная
регистрация предприятия дает возможность налоговым органам
контролировать соблюдение финансовой дисциплины
юридическими лицами и обеспечивать поступление средств на
различные бюджетные уровни.
37

38. Задание для практики:

1.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы прямого воздействия. Приведите примеры из практики.
2.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы косвенного воздействия. Приведите примеры из практики.
3.Бюджетное регулирование как метод косвенного воздействия государства.
4.Таможенный контроль как метод косвенного регулирующего воздействия государства.
5.Лицензирование как метод косвенного регулирующего воздействия государства.
6.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы косвенного воздействия. Приведите примеры из практики.
7.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы прямого воздействия. Приведите примеры из практики.
8.Стандартизация как метод косвенного регулирующего воздействия государства.
9.Государственная экспертиза как одна из форм государственного регулирования.
10.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы прямого воздействия. Приведите примеры из практики.
11.Государственная регистрация как одна из форм государственного регулирования.
12.К динамическим методам регулирования управления государством относятся методы прямого воздействия. Приведите примеры из практики.
13.Понятие «Власть» и формы правления.
14.Понятие «управление» и виды политических режимов.
15.Понятие «территория» и формы государственного устройства.
16.Экономическая модель государства. Почему именно регулированию экономических процессов уделяется первостепенное внимание
государства?
Задание для размышлений
Проблема: В 2014 году после насильственной смены власти на Украине, в результате референдума в марте того же года Крым воссоединился с
Россией. Основным транспортным коридором, связывающим полуостров с материковой частью РФ, оставалась Керченская паромная переправа.19
марта 2014 года президент РФ Владимир Путин поставил перед Министерством транспорта России задачу построить через пролив мост в двух
вариантах - автомобильном и железнодорожном.
- установите первопричину потребности в таком решении.
-определите возможные альтернативные решения, которые могли бы быть приняты для преодоления соответствующих проблем, отмечая в частности,
значимость конкретных решений, обусловливающих их возможные последствия, а также их соответствие имеющимся в наличии ресурсам.
-выясните влияние решения на эффективность и распределение ресурсов.
-сделайте выбор между соображениями справедливости и эффективности.
-определите степень, в которой решение достигает целей государственной политики.
-выясните, как политический процесс влияет на принятие и осуществление данного государственного решения.
38