Фінансова політика місцевих органів влади

1. Тема 2. ФІНАНСОВА ПОЛІТИКА МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ

План
1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової
діяльності.
2. Сутність та складові фінансової політики місцевих органів
влади.
3. Податкова політика органів місцевого самоврядування.
4. Фінансові аспекти державної регіональної політики.
5. Організація фінансів на територіях зі спеціальним
економічним статусом.
6. Адміністративно-територіальна реформа та її наслідки для
місцевої фінансової системи.

2.

1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової діяльності.
Місцеві фінанси слід досліджувати у нерозривному зв‘язку з процесом
виникнення і розвитку місцевого самоврядування (МС).
Витоки МС сягають родоплемінного самоврядування, що існувало ще до
виникнення держави.
Античні часи – елементи МС застосовувались при організації місцевого
самоуправління в стародавній Греції та в Стародавньому Римі, а правове
оформлення отримали в Законі Юлія Цезаря 45 р. до н.е,
ХІ-ХІІІст.
Комунальні революції в Західній Європі, в ході яких з‘являється так зване
комунальне самоврядування, що передбачало звільнення міста від влади
феодала та створення міських органів самоврядування – виборної влади та
магістрату, які були незалежні від центральної «коронної» влади.
Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним
обмеженням самоврядних прав комун, і починаючи від ХУІ сторіччя комунальне
самоврядування втрачає своє значення і на його місце приходять королівські
урядовці – представники центральної влади на місцях.

3.

1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової діяльності.
Процес становлення сучасних правових форм МС розпочинається з кінця ХУІІІ ст.
внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах
США та ряді західно-європейських держав. В цей час відбувається зародження
основних сучасних систем МС:
1. Англо-американська.
2. Континентальна модель (французька, романо-германська або європейська).
3. Змішана (ФРН, Австрія, Росія).
4. Іберійська модель (Бразилія, Португалія, Мексика).
5. Радянська модель (СРСР, Куба, КНР, КНДР) всі ради, починаючи з найнижчого
рівня є органами державної влади на своїй території. І є повністю ієрархічно
підпорядковані.
МС кожної країни відображає традиції народу, рівень розвитку суспільства та
умови його існування.
За часів Київської Русі самоврядування набуває значення громадівського, в основу
якого покладено виробничу та територіальну ознаки

4.

1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової діяльності.
Новою сторінкою в історії МС в Україні стало магдебурзьке право, яке починає
поширюватися на українські міста з середини XIV ст.
Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем
Болеславом-Юрієм в 1339 році, в 1356 році його отримав Львів, а в 1374- Кам'янецьПодільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після
входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського.
Так, в 1432 р. магдебурзьке право було надано Луцьку, в 1442 р- Снятину, в 1444 р.Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 р.- Дубну, в 1518 р.- Ковелю, в 1547 р.Берестечку, в 1564 р.-Брацлаву, в 1584 р.- Корсуню, в 1585 р.- Переяславу, в 1600 р.- Каневу,
в 1640 р.- Вінниці.
Головними наслідками надання місту магдебурзького права стало:
1. скасування звичаєвих норм;
2. виведення міста з-під влади місцевої адміністрації;
3. запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату.
Своєрідних форм набуває МС за часів Укрїнської козацької держави, що було
обумовлено її полково-сотенним устроєм (ХУІІ-ХУІІІст.).

5.

1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової діяльності.
Після підписання в 1654 році договору між Україною та Московською державою
починається процес поступової ліквідації українських форм МС. З липня 1722
року в Україні запроваджується так звана комендантська система, що
передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів МС з боку
призначених російських комендантів.
Згідно з конституціями радянського періоду вся влада в Україні як у центрі, так і
на місцях, здійснювалася єдиною системою Рад - органів державної влади.
Відродження МС стало можливим лише після здобуття Україною незалежності:
•прийняття 7 грудня 1990 року Закону «Про місцеві Ради народних депутатів
Української РСР та місцеве самоврядування».
•прийняття 26 березня 1992 року нової редакції Закону «Про місцеві ради
народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», в якому місцеве та
регіональне самоврядування закріплювалося як основа демократичного устрою
влади в Україні. Територіальною основою місцевого самоврядування
визначалися сільради, селища, міста, а регіонального - район, область.
•з прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року місцеве самоврядування
отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу
України.

6.

1. Територіальна громада як суб’єкт економічної та фінансової діяльності.
За Конституціэю України (ст..140) місцеве самоврядування є правом територіальних
громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах конституції та
законів держави.
Територіальна громада — це сукупність громадян України, котрі спільно проживають
у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом
правовий статус. На відміну від простої територіальної одиниці, поселення, яке має
статус територіальної громади, наділяється певними правами. У першу чергу, це
право на самоврядування.
Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні
виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Територіальні громади обирають відповідні ради. Вони обирають сільського,
селищного чи міського голову. Голова районної чи обласної ради обирається
депутатами відповідної ради.
Ще одним елементом системи МС є органи самоорганізації населення, до яких
відносять будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, сільські,
селищні комітети, які створюються частиною жителів, що тимчасово або постійно
проживають на відповідній території в межах села, селища чи міста.
Також системі організації влади на місцевому рівні приймають участь місцеві
державні адміністрації, які однак відносяться до органів державної влади і
підпорядковані безпосередньо Кабінету міністрів України.

7.

2. Сутність та складові фінансової політики місцевих органів влади.
У широкому розумінні політика – це офіційна позиція органів місцевого
самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює
рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових
справ органів місцевого самоврядування.
Бюджетна політика – це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої
філософії фінансового управління.

8.

2. Сутність та складові фінансової політики місцевих органів влади.
Важливим документом, що визначає бюджетну політику на місцевому рівні, є
програма економічного та соціального розвитку відповідної адміністративнотериторіальної одиниці.
У програмі економічного та соціального розвитку відповідної адміністративнотериторіальної одиниці на наступний рік повинні бути відображені:
1. Аналіз соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної
одиниці за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем
розвитку її економіки та соціальної сфери.
2. Стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового
потенціалу, екологічна ситуація.
3. Можливі шляхи розв’язання головних проблем розвитку економіки і соціальної
сфери.
4. Цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в наступному році.
5. Система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціальноекономічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців.
6. Основні показники соціально-економічного розвитку адміністративнотериторіальної одиниці (по кожному напрямку).
7. Дані про отримання та використання доходів від розпорядження об’єктами
права комунальної власності, ефективності використання об’єктів права
комунальної власності, показники розвитку підприємств та організацій, що є
об’єктами права комунальної власності.
8. Місцеві програми.

9.

2. Сутність та складові фінансової політики місцевих органів влади.
Через різноманітність процедур процесів планування і залучених джерел
фінансування органи місцевого самоврядування, як правило, розробляють свої
поточні бюджети і бюджети розвитку окремо.
Поточна бюджетна політика визначає:
1. обсяг бюджету,
2. балансові показники,
3. обсяг резервного фонду,
4. розподіл ролей між різноманітними бюджетними чинниками.
Бюджетний кодекс визначає необхідність розподілу доходів і видатків на загальний
та спеціальний фонди, а також на поточні та капітальні. При цьому бюджет
розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду.
Звітність: бюджетна політика місцевого самоврядування має конкретизувати зміст і
частоту звітів про стан виконання бюджету. Для забезпечення оперативності аналізу
виконання бюджету треба готувати щомісячні звіти, які порівнюють передбачені
бюджетом суми доходів і видатків з фактичними на певну дату

10.

3. Податкова політика органів місцевого самоврядування.
Податковим кодексом визначено засади побудови та призначення вітчизняної
системи оподаткування, які значною мірою зумовлені основними напрямками
сучасної політики України, а також віддзеркалюють найважливіші проблеми у
сфері оподаткування.
Податкове законодавство України ґрунтується на таких принципах:
1. загальність оподаткування;
2. рівність усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів
податкової дискримінації ;
3. невідворотність настання визначеної законом відповідальності у разі
порушення податкового законодавства;
4. презумпція правомірності рішень платника податку;
5. фіскальна достатність;
6. економічність оподаткування;
7. нейтральність оподаткування;
8. стабільність;
9. рівномірність та зручність сплати;
10. єдиний підхід до встановлення податків та зборів.

11.

3. Податкова політика органів місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування в багатьох країнах наділені правом
запроваджувати власні податки, встановлювати ставки оподаткування чи
надбавки до загальнодержавних податків.
Тому діяльність місцевих властей повинна відповідати загальновизнаним
критеріям оптимального оподаткування, а також основним пріоритетним
напрямкам національної політики, спрямованої на розвиток економіки,
забезпечення соціального захисту та підвищення життєвого рівня населення.
Найважливішими підходами щодо добору місцевих податків є:
— достатні обсяги надходжень і справедливий розподіл коштів;
— невеликі адміністративні та виконавські витрати;
— рівень впливу;
— рівень ефективності витрат.

12.

3. Податкова політика органів місцевого самоврядування.
Місцеві податки повинні забезпечувати:
— невеликі коливання надходжень упродовж усього ділового циклу;
— відповідність між економічним розвитком і надходженнями місцевих
податків;
— одержання податкових надходжень із місцевих баз оподаткування;
— відчутність податків і балансу інтересів, рівновагу між споживанням
місцевих послуг і податковим тягарем;
— захист від однобічного розвитку місцевої економічної структури;
— розподіл податкового потенціалу залежно від місцевих потреб;
— гнучку систему ставок місцевих податків;
— місцеві органи самоврядування повинні мати право встановлювати ставки
одного або двох найголовніших податків;
— в однакових за розмірами адміністративних одиницях різниця між
надходженнями від місцевих податків на душу населення повинна бути
незначною.

13.

3. Податкова політика органів місцевого самоврядування.
До складу місцевих у деяких країнах належать певні загальнодержавні податки, і
місцева влада мають самостійні права з їхнього стягнення.
Усі місцеві податки в зарубіжних країнах, як правило, поділяють на чотири групи.
1) Власні місцеві податки — встановлюються місцевими органами
самоврядування І справляються лише на території місцевого союзу. До них
належать як прямі, так І непрямі податки: особисті прибуткові, податки на прибуток
корпорацій, майнові, земельні, промислові, на автомобілі, на професії, місцеві
акцизи, на покупки тощо. Найбільше фіскальне значення мають податки на доходи
(громадян та підприємств) і майнові.
2) Надбавки до державних податків на користь місцевих бюджетів. Крім того,
до цієї групи належать відрахування від загальнодержавних податків, які
залишаються в доходах місцевих бюджетів. Розміри відрахувань, а також граничні
рівні надбавок визначаються центральним урядом.
3) Податки, що стягуються у вигляді плати за послуги, які надаються
місцевою владою (за користування електроенергією, газом, водопроводом,
каналізацією, послугами зв'язку, автостоянками, за видачу різних документів
органами місцевої влади).
4) Податки, які відображають політику місцевих властей. В основному, це
екологічні податки. Значної фіскальної ролі вони не відіграють, проте сприяють
охороні навколишнього середовища та економному використанню обмежених
природних ресурсів.

14.

4. Фінансові аспекти державної регіональної політики
Державна регіональна політика (ДРП) є складовою внутрішньої політики держави,
спрямованою на посилення конкурентоспроможності економіки держави та її
регіонів, підвищення рівня добробуту населення та сприяння інтегрованості її
простору.
На відміну від галузевих політик, вона, перш за все, має орієнтуватися на
просторовий ефект певних політичних дій і заходів, програм та бюджетів, слугувати
певним фільтром, крізь який окремі види політики спрямовуються на конкретні
території для досягнення оптимального (позитивного) ефекту і компліментарності
заходів.
Народження регіональної політики як напряму національної політики держави
припадає на 30-ті роки ХХ ст. Спочатку європейська (як і американська чи
австралійська) регіональна політика сприймалася як інструмент згладжування
надмірних диспропорцій у соціально-економічному розвиткові регіонів, в
основному за рахунок перерозподіляючих грантів та субсидій регіонам і
територіям, котрі мають певні проблеми розвитку. Однак із часом цілі
регіональної політики змінилися і стали більш багатогранними.

15.

4. Фінансові аспекти державної регіональної політики
Серед трендів, вплив яких найістотніший для регіональної політики:
— урбанізація — зростання ролі міст, причому не лише найбільших метрополій, а й
середніх за розміром;
— міграція — яка формує динамічні ринки праці та певним чином компенсує
дисбаланс, що виникає у різних регіонах світу внаслідок демографічних змін;
— інформатизація суспільства і поява нових телекомунікаційних технологій,
формування економічної системи, що базується на знаннях;
— глобальні виклики у площині забезпеченості продовольством і природними
ресурсами (особливо водою та родючими ґрунтами);
— зростання за принципами сталого розвитку.
Основними викликами у процесі реалізації регіональної політики на всіх рівнях є:
— Нестабільне інституційне середовище.
— Високий рівень централізації та сильна владна вертикаль зі слабкими
горизонтальними зв'язками, у тому числі між регіонами.
— Відсутність далекосяжного бачення розвитку країни та превалювання
недалекоглядності у прийнятті рішень у сфері ДРП (та інших сферах).
— Законодавчі та регуляторні неузгодження і "білі плями", які гальмують
використання можливостей для розвитку та зростання.
— Низька спроможність регіонів стати рівноправним партнером центрального уряду
в реалізації регіональної політики.
— Відсутність адекватного фінансування проектів розвитку в регіонах.

16.

4. Фінансові аспекти державної регіональної політики
Фінансування саме стратегічного розвитку регіонів в Україні наразі немає або є в
дуже фрагментарній формі в окремо взятих містах (це найбільш фінансово
самозабезпечені територіальні одиниці в Україні на сьогодні).
Найбільші капітальні проекти в регіонах — будівництво транспортних магістралей,
великих об'єктів інфраструктури, пільги для окремих підприємств або виробників
сільгосппродукції, відкриття нових великих закладів освіти чи охорони здоров'я і
закриття багатьох інших, менших за розміром, тощо — часто реалізуються без
попередньої оцінки їх впливу на простір регіону, його економіку, соціальну сферу,
розвиток приватного підприємництва, без дослідження потреб ринку праці та його
просторових параметрів.
Традиційний підхід — фінансування регіонального розвитку через субвенції з
Державного бюджету — характеризується непрогнозованістю.

17.

5. Організація фінансів на територіях зі спеціальним економічним статусом.
ВЕЗ – це частина національної території (іноді відокремлена від загальних митних
меж держави), що має розширену самостійність у вирішенні господарських
проблем, особливий режим розвитку та преференційні умови економічної
діяльності для національних та іноземних підприємців.
Такий інструмент сприяння соціально-економічному розвитку на сьогодні значно
розповсюджений. ВЕЗ створюють не лише найбагатші та найрозвиненіші країни –
США, Японія, майже вся Західна Європа, але й країни, що розвиваються (Індія,
Сінгапур, Тайвань, Латиноамериканські країни), та країни з перехідною економікою
(країни Центральної та Східної Європи)
ПреференціЇ ВЕЗ містять наступні складові:
1. безмитний імпорт у зону сировини, напівфабрикатів, машин та устаткування для
організації експортного виробництва, а також безмитного зберігання й переробки
транзитних вантажів;
2. різного роду знижки по ставках митних тарифів на зовнішніх та внутрішніх кордонах зони;
3. звільнення іноземних інвесторів від сплати податку на прибуток на термін від 5 до 20 р.;
4. зниження ставок оподаткування й орендної плати;
5. повне чи часткове звільнення від оподаткування прибутків, що реінвестуються;
6. повне або часткове звільнення від оподаткування доходів, що переказуються за кордон;
7. звільнення від сплати податку на нерухомість (майно, власність), ПДВ тощо;
8. відміна податку на доходи іноземного персоналу, що працює на території ВЕЗ;
9. безліцензійне вивезення за кордон продукції власного виробництва іноземних фірм та
ввезення її в зону для власних потреб;
10. спрощена процедура отримання віз та дозволів.

18.

5. Організація фінансів на територіях зі спеціальним економічним статусом.
Загальні критерії, за яким можливо провести класифікацію ВЕЗ:
1. за характером діяльності або за функціональним призначенням їх поділяють на
зони вільної торгівлі, екстпортно-виробничі зони, науково-промислові парки,
офшорні центри;
2. за ступенем інтегрованості в національну та світову економіку:
екстравертний та інтравертний типи ВЕЗ;
3. за галузевими ознаками (торгові, туристичні, рекреаційні, тощо);
4. за характером власності (державні, приватні, змішані – найпоширеніші в світі).
Враховуючи процес еволюції форм ВЕЗ у світовій економіці виділяють три покоління:
1 – зони вільної торгівлі, 2 – експортно-виробничі, 3 – технопарки, технополіси,
офшорні центри.
З урахуванням цілей та принципів сталого розвитку останнім надбанням сучасної
регіоналістики є поява нового четвертого типу вільних економічних зон - екологоекономічних зон (або зон сталого розвитку) - це території, на яких здійснюється
експериментальна апробація нового господарського механізму раціонального
природокористування та безпечного збалансованого екологічно сталого
розвитку. Загалом на обраних територіях повинно пропагуватися і усілякими
способами заохочуватися виробництво екологічних товарів і послуг.
В Україні рішення про створення спеціальних (вільних) економічних зон приймається
централізовано нормативними актами найвищого органу законодавчої влади –
Верховною радою України.

19.

5. Організація фінансів на територіях зі спеціальним економічним статусом.
Держава здійснює стимулювання розвитку депресивних територій за допомогою
таких інструментів:
а) надання податкових пільг для суб’єктів господарської діяльності, які створюють
нові постійні робочі місця, відповідно до законів України;
б) цільового інвестування державою капітальних вкладень у розвиток виробничої та
соціальної інфраструктури;
в) надання пріоритету підприємствам, що зареєстровані на депресивних територіях,
при розміщені державного та регіонального замовлення;
г) спрямування державних заходів щодо підтримки малого бізнесу і створення
інфраструктури підприємництва переважно на депресивні території;
д) здійснення комплексу заходів щодо створення нових постійних робочих місць,
розвитку житлового будівництва та охорони навколишнього середовища;
е) надання на поворотній основі цільових позик для реалізації проектів,
спрямованих на розвиток депресивних територій, з можливістю часткового їх
списання за умови досягнення певних результатів, які визначаються в умовах
надання позички;
є) надання державних гарантій по позиках для реалізації проектів, спрямованих на
розвиток депресивних територій;
ж) пріоритетного спрямування міжнародної технічної допомоги на вирішення
соціально-економічних проблем депресивних територій.

20.

6. Адміністративно-територіальна реформа та її наслідки для місцевої фінансової
системи.
Незважаючи на те, що відновлення місцевого самоврядування в Україні триває вже
понад 18 років, у його розвитку ще залишається багато проблем і невирішених
питань.
По-перше, ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України не визначено
територіальної основи місцевого самоврядування, тобто не визначена територія, в
межах якої територіальна громада самостійно вирішує питання місцевого значення.
По-друге, ще не забезпечена на практиці організаційна самостійність місцевого
самоврядування, захист від незаконного втручання у справи територіальної
громади органів державної влади.
По-третє, територіальні громади переважної більшості сіл, селищ, міст України не
мають необхідних для виконання функцій місцевого самоврядування
матеріальних та фінансових ресурсів, внаслідок чого багато комунальних об'єктів
(лікарні, школи, водогін, каналізація, теплопостачання, громадський транспорт
тощо) перебувають сьогодні у занедбаному стані, грошей місцевих бюджетів
вистачає лише на виплату заробітної плати працівникам органів місцевого
самоврядування, іншим бюджетним організаціям.

21.

6. Адміністративно-територіальна реформа та її наслідки для місцевої фінансової системи.
Недоліки вимагають проведення адміністративної та муніципальної реформ, які
мають бути спрямовані на:
1) реформування низового рівня системи адміністративно-територіального
устрою України з метою:
а) забезпечення територіальності МС, тобто воно має здійснюватися на
територіях, які відмежовані одна від одної;
б) забезпечення повсюдності МС - воно має здійснюватися на всій території
України без будь-яких обмежень;
в) забезпечення формування самодостатніх територіальних громад - громад,
які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі,
достатньому для ефективного виконання завдань та функцій місцевого
самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні, передбаченому
загальнодержавними стандартами;
2) чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різного
рівня та органами державної влади, що має виключити випадки втручання органів
державної влади у справи територіальних громад.