История создания и развития государственной службы в России. Тема 1

1.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Институт права и национальной безопасности
Юридический факультет им. М.М. Сперанского
Учебная дисциплина:
Правовое регулирование государственной и
муниципальной службы
B6Nk09!C3@p&
Тема 1. История создания и
развития государственной службы в
России

2.

План лекции:
1.Сущность и особенность государственной службы.
2.История становления и развития государственной службы
в России.
3.Российское
самодержавие
и
эволюция
органов
государственной власти в XV-начале XX в.
4.Развитие государственной службы в советский период
5.Проблемы модернизации российской государственной
службы в России после 1991 г.

3.

1. Сущность и особенность
государственной службы

4.

Государственная служба — один из ведущих институтов конституционного и
административного права.
В Конституции РФ нет самостоятельной статьи, посвященной государственной службе,
нет и развернутого определения понятия этого важного государственного института. Он
упоминается лишь в связи с равным правом доступа граждан к государственной службе
в п. 4 ст. 32.
В Конституции РФ нет четкого и полного регламентирования госслужбы, только в п. 4 ст.
71 говорится о том, что федеральная госслужба отнесена к ведению Российской
Федерации.
Разумеется, Конституция страны не может регламентировать все грани и аспекты, в том
числе государственной и муниципальной службы.
Такие вопросы могут быть предметом рассмотрения федеральных законов, а также
нормативных актов Правительства РФ и Президента РФ.

5.

Профессиональная деятельность предполагает деятельность, которая осуществляется на
основе специальных теоретических знаний и практических навыков, опыта,
приобретаемых в результате спецподготовки.
Госслужба, ее сущность и назначение определяется сущностью и назначением самого
государства.
Она не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана
обеспечивать их осуществление.
Госслужащий в рамках полномочий по замещаемой им должности всегда выступает от
имени и по поручению государства.
Госслужба как вид профессиональной деятельности означает непосредственное,
непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий
госорганов лицами, находящимися на госдолжностях, поэтому они принимаются на
постоянную работу, им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги.

6.

По-видимому, смысл, назначение, цель, задачи и функции госслужбы не должны сводиться
только к служению государству. Они предполагают более широкий и глубоко демократический
простор.
Такой общий вывод напрашивается из самого текста Конституции РФ (ст. 2), в которой
закрепляются «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина —
обязанность государства».
Необходимо расширить содержание названной формулировки, например, до таких пределов,
рамок, масштабов, как :
служение гражданскому обществу,
активное содействие развитию рыночных отношений,
борьба с монополизмом,
обеспечение гарантий единства экономического пространства,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности,
свобода территориальных масштабов деятельности госслужбы в ходе реализации ее основных
ведущих задач и функций.

7.

Термин «служба» имеет несколько значений, словари содержат до шести его определений.
службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (ФСБ РФ);
с под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан;
как один из видов социальной общеполезной деятельности;
В самом общем значении это организация службы в государственных органах и в муниципальных структурах. Государственная, муниципальная служба в широком и узком
смыслах:
в широком смысле - совокупность государственных органов и структур, которые в системе
образуют, по сути, качественно новый орган, иными словами, федеральную службу и
представляют собой разновидность органов исполнительной власти.
в узком смысле - речь идет о порядке и условиях прохождения службы в государственных и
муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах,
требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим.
Следует иметь в виду и службу на предприятиях, в фирмах и объединениях, основанных на
частной собственности.

8.

С. И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы.
Соответственно, служащий — «это лицо, работающее по найму в различных областях
умственного труда, а служить — значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь
для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою
деятельность на чью-либо пользу»
Один из вариантов дефиниции «государственная служба» принадлежит Б.М. Лазареву.
«Государственная служба, — писал он, — это прежде всего служение государству» ,
т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач
и функций государства в государственных органах, силовых структурах, в
государственных
социально-культурных
учреждениях,
на
государственных
предприятиях (в их администрации).
Госслужба имеет процессуальный аспект и включает в себя поступление на службу,
прохождение (продвижение по должностям, получение чинов и рангов и т.д.),
увольнение, уход в отставку,
иными словами, как верно отметил Б.М. Лазарев, «служение государству». Она как бы
придает дополнительные силы, дыхание, импульсы этому сложному явлению и в то же
время сохраняет, резервирует потенциал для расширения диапазона этой формулы,

9.

В ст.1 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016)
"О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливается дефиниция
понятия:
«Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная
деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных
органов
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных
органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными
законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных
органов лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами,
законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов субъектов РФ

10.

Выводы:
• Государственная власть, помимо внешнего разделения по вертикали и горизонтали, внутри
себя функционально делится еще на две части — известный принцип дихотомии (раздвоения)
государственной власти:
на работников, осуществляющих политическую власть в государственных органах,
и на работников, осуществляющих в этих же органах административную власть или
гражданскую службу.
Гражданская служба (или государственная административная власть) — это профессиональная
деятельность аппарата гражданских служащих но обеспечению исполнения и исполнению
полномочий федеральных и региональных государственных органов.
В любом государственном органе аппарат находится в подчинении у политической власти.
Особенности гражданской службы:
сервисность,
без личность,
субординационный характер
и стабильность.

11.

Государственный
аппарат,
как
бы
высоко
он
себя
ни
ставил
и как бы высоко ни было его влияние на политических руководителей, может лишь
предлагать варианты решений, а выбор, в силу своей конституционной компетенции,
осуществляют политические руководители.
Именно они представляют
взаимодействиях.
органы
государственной
власти
в
социальных
Положение государственного аппарата всегда двойственно:
с
власти,
одной
стороны,
он
подчиняется
политической
а с другой — должен располагать значительной степенью независимости от последней,
что достигается за счет его законодательной защищенности.

12.

При низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут
ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при
осуществлении государственной политики.
Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской
службе как социального института требуются:
законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и
социального статусов, увеличение их материального вознаграждения.
Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на
результат.
Именно он должен быть критерием эффективности работы государственных органов и
гражданских служащих.

13.

2. История становления и развития
государственной службы в России

14.

До возникновения государства славянские племена были организованы практически
одинаково.
Выделялись три сословия:
-
жрецы, священники;
-
воины во главе с военным вождем;
- скотоводы и землепашцы.
Подобную форму общественных отношений часто называют «военной демократией»:
Каждый полноправный член племени (взрослый мужчина, имеющий право носить
оружие) лично и непосредственно принимал участие в народных собраниях (вече), на
которых обсуждались важнейшие вопросы.
Народное собрание избирало военных вождей и князей (позже эти должности
сливаются), а также старейшин, составлявших совет.

15.

Особенности государственного управления в Киевской Руси:
• В плане государственного устройства древнерусское государство представляло собой
своеобразную федерацию полунезависимых княжеств, подчинявшихся великому
киевскому князю.
Уже Олег пытался в ряде подчиненных ему городов поставить своих наместников
(«мужей»), также именовавшихся посадниками.
Эти должностные лица («служилые люди») подчинялись великому князю, получая от него
право сбора дани с тех или иных земель для своего содержания и обогащения
(«кормление»).
• Управление на этом этапе было княжеским, вотчинным, сохраняло множество
пережитков «военной демократии»; большое влияние на него оказывали родовые связи.
• Система управления носила десятичный, количественный характер и постепенно
превращалась в военно-административную. Ее основой был аппарат управления
княжеской администрации.
• Местное, общинное самоуправление и государственное управление этого периода трудно
отделить друг от друга.

16.

История государственной службы России насчитывает несколько столетий, неразрывно
связана с созданием русского централизованного государства, целостность и
функционирование которого в сложных геополитических условиях во многом
обусловливались службой всех социальных групп (сословий).
Не случайно представления о Руси XVI–XVII вв. сложились как о "служилом
государстве".
В истории государственной службы можно выделить по меньшей мере пять периодов,
хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVII в. – завершение становления государственной службы как особой сферы
профессиональной деятельности, создание и развитие приказной системы, превращение
поручений "приказов" в более или менее устойчивые должности;
XVIII в. – кардинальное изменение принципов организации государственной службы на
основе Табели о рангах;
XIX в. – расцвет бюрократического государства, совершенствование государственной
машины;
XX в. – советский период, возникновение советской номенклатуры.
XIIв. –современный этап развития государственной службы.

17.

Периодизация истории местного самоуправления в России несколько отличается от
приведенной выше, подразделяясь на следующие периоды:
Общинный период существования местного самоуправления, когда оно выступает в
единстве с другими формами управления, в том числе и государственной (до XV вв.);
Период земского и губного самоуправления (XVI—XVII вв.)
Петровско-екатерининский период (1690—1860-е гг.);
Земско-думский период (1860-е гг.—1917г.);
Советский период (1917—1993 гг.);
Современный период, характеризующийся началом возрождения местного
самоуправления (с 1993 г.).

18.

Российское государство возникает в IX веке, когда происходит объединение племенных
союзов и суперсоюзов славян – первых государственных образований.
Основными суперсоюзами являлись: Куяба (вокруг Киева), Славия (район озера Ильмень
с центром в Новгороде), Артания (Рязань, Чернигов).
Датой образования государства является 882 год, когда князь Олег объединяет северную
Славию и Киев в единое образование – Киевская Русь.
Со становлением государства начинают формироваться все присущие ему институты и
механизмы.
Как основной институт формируется и «государственная служба» Древнерусского
государства.
Служба князю в Древней Руси не являлась государственной службой в нынешнем
понимании этого термина.
Это была «протослужба» – предтеча современной, которая явилась основанием
формирования в сложном историческом процессе современной государственной службы.

19.

• В Киевской Руси X—XI веков существовали следующие органы управления:
• Великий князь (издание законов, сбор дани, суд, командование вооруженными силами,
руководство внешнеполитической и внешнеторговой деятельностью);
• - Княжеская дружина, состоявшая из двух частей – старшей и младшей дружин;
Старшая дружина образовывала совет при князе (позже Боярская Дума)- в который входили
бояре, отличавшиеся особой знатностью или заслугами (во многом определяли внешнюю и
внутреннюю политику, из них подбирались воеводы, тысяцкие и др.).
Младшая дружина состояла из менее знатных людей, которые исполняли различные
поручения великого князя в области управления страной, сборе дани и податей, в сфере
дипломатических отношений и т. д., составив основу служилого сословия.
• Вече (участвовали все свободные жители городов. Руководила вечем городская верхушка. В
Киеве из 50 князей 14 были приглашены вечем.
• Вече собирало народное ополчение, решало вопросы обеспечения жизни города).
В процессе развития феодализма в Киевской Руси складывался аппарат управления, ведавший
сбором пошлин и тарифов, судопроизводством, княжескими дворцовым хозяйством и пр.
Вначале имела место численная, десятичная система управления, возникавшая в военной
организации, пока еще не отделявшая центральное управление от местного. Именно начальники
воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие стали теперь возглавлять
соответствующие звенья государства. К примеру, если за тысяцким сохранилась функция
военачальника, то сотскому доверялись городские судебно-административные дела. Позднее
десятичная система переросла в дворцово-вотчинную, соединив управление великокняжеским
дворцом с государственным управлением. Так, отдельные функции или руководство отраслями
княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты.

20.

Изменение роли дружины. Историки отмечают существенные изменения, происходившие в
составе и структуре дружины XI-XIIвв.
В ходе участившихся в этот период междоусобиц нередко погибали дружинники, наиболее
преданные князю. К тому же старшие дружинники постепенно начали обзаводиться
землей, собственным хозяйством и порою ослабляли связи с княжеским двором.
Между тем младшая дружина оставалась при князе.
Ее отдельные представители при поддержке князя зачастую получали определенные
преимущества перед старшими дружинниками.
В свою очередь, многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском
хозяйстве (тиуны), писцами, занимались сбором налогов и пр.
Это растворение значительной части дружины в административных и хозяйственных делах
и обязанностях заметно ослабляло ее боеспособность, требовало создания
профессиональной военной службы, состоящей на полном княжеском обеспечении.

21.

В итоге, к концу XIIв. Дружинную организацию на северо-востоке Руси сменил государев
двор со штатом военных слуг - будущее дворянство. Разные исследователи окончательное
исчезновение дружины относят к XII-XIVвв.
Бояре и Боярская дума. Влиятельную группу крупных феодалов составляли бояре (от
древнерус. боляр - боец, дружинник). Большинство историков разделяют бояр X-XI вв. на
княжеских (княжих мужей) и земских (старцев градских, потомков родоплеменной знати).
Они представляли высший слой общества и были обязаны служить в войске князя,
оставаясь полными хозяевами на своей земле.
Великий князь в своей деятельности опирался на совет старейшин и дружину. В состав
совета (Боярской Думы) в IX-XIIвв.
Входили дружинники, местная знать, представители городов, иногда духовенство. И хотя
Дума как совещательный орган не имела постоянного состава, юридически не была
оформлена и созывалась по мере надобности, ее влияние на политику князя было весьма
ощутимым. Она принимала участие в решении важнейших государственных вопросов:
избрание князя, объявление войны и мира, заключение договоров, издание законов,

22.

Совет символизировал права и автономию вассалов и обладал правом вето.
Младшая дружина, включавшая, как было отмечено выше, боярских детей и отроков,
дворовую прислугу, как правило, в совет князя не входила. Но в разрешении важных
вопросов тактического характера князь обычно советовался с дружиной в целом.
На местах управление находилось в руках местных князей, в городах - посадника
(представителя княжеской администрации), биричей (представителей низшего звена
княжеской администрации, объявлявших княжеские указы, собиравших подати,
вызывавших ответчиков в суд и пр.), а в сельской местности - волостеля.
За свою работу они получали "корм". Так складывалась система "кормления" - сборов с
местного населения.
Хотя судебные органы пока еще не сложились, их функции осуществлял либо сам князь
или представитель администрации, либо специальное должностное лицо - вирник и
многочисленные его помощники, проводившие сбор штрафов и пр. Судебными
полномочиями обладали также церковные органы и феодалы-вотчинники.

23.

В IХ-ХII вв. сложилось Древнерусское государство - Киевская Русь как государство
исторически переходного типа, как основной институт политической системы классового
общества, охраняющий его экономические и социальные структуры.
Основными признаками этого процесса стали:
наличие особой системы органов и учреждений, осуществлявших функции
государственной власти; наличие права, закрепляющего определенную систему норм,
санкционированных государством; наличие определенной территории, на которую
распространялась юрисдикция данного государства.
Центральную власть представлял князь, именуемый в XI в. великим князем.
Главной военной и фискальной
внутрисословной демократией.
силой
государства
была
дружина,
обладавшая
Из дружинного сословия формировалась государственная администрация.
Старшая дружина составляла знатную боярскую верхушку, ближайшее окружение князя,
княжескую думу. Из их же числа назначались воеводы, посадские, тысяцкие

24.

Основой будущего сословия служилых людей стали представители младшей дружины.
Из их состава выдвигались тиуны (управляющие княжеских вотчин), данники и мытники
и другие низшие должностные лица.
Таким образом, Древнерусское государство стремилось обеспечить свои важнейшие
функции как внешней безопасности, так и внутренней стабильности и общественного
порядка, а также фискальные и другие функции.
Древнерусское государство включало огромную по тому времени территорию,
превышавшую 1 млн. кв. км с населением более 4,5 млн. человек, и оказывало
значительное влияние на судьбы мирового исторического процесса.
Древняя Русь стала колыбелью трех Лунных славянских народов - русского, украинского и
белорусского.
Будучи полиэтническим государством, Киевская Русь стала примером равноправия всех
народов, о чем говорил в своем "Слове о законе и благодати" русский митрополит
Илларион (XI в.).

25.

Поначалу вопросы службы были тесно связаны с великокняжеской военной
организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину.
Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы
управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они
занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины.
Старорусское слово "чин" означало порядок, обряд. Получается, что чин - это человек,
которому должно было следить за порядком, исполнением законов.
Князь советовался с ними, заботился об их содержании, "кормлении". Примерно с XII в.
отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и "кормление".
Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко.
Обычно их ставили на "корм", и местное население обеспечивало их всем необходимым,
что нередко приводило к поборам. Другой формой оплаты труда было пожалование
земель в вотчину.
Однако эти земли забирались обратно
когда вотчины оставлялись в наследство.
после
оставления
службы.
Редко

26.

Рассмотрим перечень
дружинники князя:
основных
гражданских
должностей,
которые
занимали
Огнищанин – самый приближенный к князю старший дружинник из знатных бояр,
ближайший советник князя.
Тиун – назначался из старших дружинников, заведовал княжеским хозяйством,
присутствовал или замещал на суде князя или посадника.
Мечник – дружинник князя, исполняющий судебные функции.
Вирник – дружинник князя, осуществляющий сбор виры (денежное возмещение за
преступление)
Мытник – дружинник князя, взимавший торговую пошлину.
- Пятенщик – дружинник князя, взимавший пошлину за продажу лошадей.
Конюший – дружинник князя, ведавший княжескими лошадьми и конюхами.
Городник – дружинник князя, ведавший строительством городов.
Мостник – дружинник князя, ведавший строительством мостов.
Наместник, посадник – дружинник князя, управляющий городом и пригородом.
Волостель – дружинник князя, управляющий волостью.
Тысяцкий – воевода земских полков, назначавшийся из дружинников князя.

27.

Дружинники не составляли замкнутого класса;
доступ в дружину был открыт как витязям-иностранцам, так и доблестным воинам
русским.
Лица других классов, поступая сначала в низший разряд дружинников, достигали затем,
за свои заслуги, звания «княжа мужа» или боярина.
Высший класс дружинников не был закрытым, но он пользовался некоторыми
привилегиями. Личность боярина – «княжа мужа» – строже охранялась законом:
за убийство взыскивалась двойная вира, за поранение его (за муку) была установлена
двойная «продажа».
Боярам принадлежала также привилегия передавать имущество по наследству дочерям
при неимении наследников мужского пола;
имущество смерда (крестьянина), не имевшего сыновей, не переходило по закону к его
дочерям, но отбиралось в пользу князя. Землевладение, право владения селами не
составляло привилегии бояр.
Землей владели также и горожане, и сельчане (смерды).

28.

Подвижные вольные дружины бояр и отроков-воинов, не связанных с землей, но сильных
нравственной связью с князем и своими соратниками, вполне соответствовали характеру
киевских князей-воителей, не имевших прочных связей с тем или другим уделом и часто
покидавших один княжеский стол для другого, в пределах одной общей их родовой отчины,
Русской земли.
Таким образом, для киевского периода Древней Руси была характерна система государственного
управления как военная демократия, которая и определяла содержание «государственной
службы».
«Государственную службу» Киевской Руси можно охарактеризовать как княжью службу,
обладающую следующими специфическими чертами:
княжья служба – это преданная служба Великому Князю;
княжья служба – это непрофессиональная, товарищеская служба дружинников, обладающая
нравственной связью между собой и князем;
княжья служба возможна только при князе;
княжья служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;
княжья служба реализуется дружиной князя, состоящей как из варягов, так и из туземного
славянского и неславянского населения, на должностях княжьей службы, которые получают за
службу содержание и часть военной добычи от князя;
княжья служба подразделяется на службу старшей дружины и службу младшей дружины.

29.

В 1132 году с окончанием правления Мстислава Великого происходит раздробленность
Руси и формируется система государственного управления – дворцово-вотчиннаяведет к формированию маленьких удельных государств (княжеств и волостей).
С осёдлостью княжеских бояр-дружинников исчезает прежняя дружина – тесное
товарищество.
Служба бояр была вольной, военная – по общему правилу, гражданская же – за
некоторыми исключениями.
Служебные отношения бояр - в военное время с отрядами ратников, набранных из
числа лиц, живших в их вотчинах, вступали в ряды княжеских войск.
Боярин волен служить кому хочет, но в качестве землевладельца он обязан подчиняться
власти местного князя; он должен платить дань не тому князю, которому служит, а тому,
в уделе которого он владеет землёй.
Особый
разряд слуг, «слуги поддворским», подчиненные дворецкому, владели
имениями, пожалованными им из дворцовых земель князя под условием службы, и
лишались этих земель, когда переходили на службу к другому князю. Земли слуг были
древнейшими поместьями.

30.

От дворных слуг (княжеских холопов) отличались дворные люди, или дворяне, жившими при
князе для личных услуг или особых поручений.
Они исполняли различные обязанности по дворцовому управлению, служили ключниками,
тиунами, казначеями, посельскими ключниками – сельскими приказчиками, дьяками.
Грады и великие волости держали наместники с подчинёнными им волостелями. Они обладали
на местах всей полнотой административно-полицейской, судебной и военной власти.
Права наместников и волостелей определялись кормлённой грамотой.
В гражданскую и придворную службу привлекалось с течением времени всё более и более бояр и
слуг.
Отдельные ведомства управления обособляются и выделены в особые ведомства – пути. Слово
«путь» означало вообще прок, выгоду, добычу.
Должности обыкновенно жаловались «с путём». Должностным лицам предоставлялось право
обращать в свою пользу часть собираемых ими торговых, судебных пошлин и других княжеских
доходов.
В связи с быстрым развитием великокняжеского хозяйства
созданы специальные отделения путей с аппаратом «чиновников».
в
доменах
были

31.

Значительная природных ресурсов: бобровых гонов, бортных ухожьев, рыбных езов (затворов)
принадлежала
князьям
и
была
разделена
в
управление
между
дворцовыми
путями: ловчим, чашничим, стольничим.
К сокольничему пути принадлежали сокольники и другие служители княжеской птичьей охоты;
в конюшем пути вместе с лошадьми и конюхами ведались и государевы луга, рассеянные по всем уездам.
Одной из виднейших должностей была должность дворского, или дворецкого.
Главному дворецкому, заведовавшему дворцом князя в стольном городе, были подчинены дворские,
заведовавшие дворцами князей в провинциальных городах.
В его ведении находились обширные дворцовые земли князей с крестьянами и владевшие участками этих
земель «слуги под дворским», а также дворные люди, или дворяне.
К тому же, дворский был судьёй и казначеем доменов. Деньги, собранные с населения доменов, хранились
отдельно от денег государственной казны (казначейства).
Подобно дворецкому, весьма видное положение имел в удельное время окольничий. Эта должность была
исключительно придворной. Окольничие сопутствовали князьям во время их частых поездок по делам
управления и войны, а также для охоты, увеселения или молитвы.
В позднейшее время они ездили впереди поезда государя, устраивали станы для остановки государя,
назначали дворы для помещения его свиты, заботились о проложении дорог и постройке мостов.

32.

Система кормлений существовала до Ивана Грозного. Впоследствии - была заменена и, главным
образом, пожалованием земли в условное поместное владение.
Исходя из сказанного выше, княжью (дворцово-вотчинную) службу можно схематически
представить следующим образом:
служба осуществлялась в пользу князя;
это непрофессиональная служба, осуществляемая слугами и челядью, связанными с князем
кабальной или имущественной зависимостью;
служба осуществляется только в княжеском дворе и в его путях;
служба осуществляется для обеспечения исполнения полномочий князя;
служба осуществляется только боярами, дворными слугами, дворными людьми, получающими за
службу денежное содержание, корм от собранных пошлин и налогов, а также земли в поместное
владение от князя;
княжья служба удельной Руси подразделялась на:
вольную военную и гражданскую службу бояр-землевладельцев;
придворную службу слуг и людей князя.
Таким образом, служба князю являлась основным типом «государственной службы» удельного
времени, которая формировалась с учётом традиций дружинной организации и под влиянием
монгольского фактора и послужила основой построения государевой службы Московского

33.

Особенности государственного устройства Новгорода:
Власть князя имела ограниченный характер и не была наследственной. Князь был
верховным военачальником и администратором, действовавшим в рамках договора с
городом (своего рода наемный государственный менеджер).
Высшая власть в республике принадлежала общегородскому вече (назначало и смещало
должностных лиц, в т.ч. князя, посадника, тысяцкого, выдвигало кандидатов на
должность архиепископа;
принимало законопроекты, устанавливало повинности,
льготы и привилегии, вершило суд, распоряжалось земельным фондом, рассматривало
различные жалобы).
Проект решения утверждался или отвергался криком, а исход такого голосования
определялся на слух, что приводило к многочисленным конфликтам.
Специальные должностные лица — вечевые дьяки (вели вечевое делопроизводство, в
частности оформляли принятые решения в виде вечевых грамот и других документов).

34.

Высшее должностное лицо – посадник
(руководство другими должностными лицами, работой вече, суда и т. д.; право
контролировать деятельность князя (без его согласия решение князя законной силы не
имело), участие в военных походах и ведение дипломатических переговоров).
К началу XIV в. формируется коллегия посадников в количестве 6 человек, из числа
которых вече ежегодно избирало главного — «степенного» посадника.
В XV в. число посадников увеличивается последовательно до 12, 24 и З6 человек, при этом
ротация в должности происходила каждые шесть месяцев.
Второе по значимости должностное лицо: тысяцкий (судебно-полицейские функции,
руководство городским ополчением, вопросы налогообложения и торговли, управления
местным хозяйством).
Первоначально он представлял интересы зажиточного, но незнатного населения, с XIVв.
стал выдвигаться из боярского сословия.
Предположительно в это время формируется коллегия тысяцких из 5 человек во главе со
«степенным» тысяцким.

35.

Представительный орган - Совет господ – действ. посадники и тысяцкие и их
предшественники, архиепископ
председатель - наиболее знатные бояре,
кончанские старосты - подготовка повестки дня, подбор кандидатур на занятие высших
должностей в республике, контроль за исполнением законодательства, обсуждение
вопросов внутренней и внешней политики.
Город делился на пять концов — административных районов.
В каждом из них имелось свое территориальное собрание — кончанское вече - решения
по различным повседневным вопросам, избирались должностные лица и органы
управления — кончанский староста и кончанская управа.
Город делился также на десять сотен, а сотни, в свою очередь, — на «улицы», во главе
которых стояли избираемые населением сотские и уличанские старосты

36.

37.

Низшими административными единицами были провинции – волости и пятины.
• Пятины подчинялись городским концам и управлялись кончанскими старостами, а
волостям предоставлялась значительная автономия: волость владела землей; крестьяне,
признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами,
лугами, землями, обладали правом продавать землю.
Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец).
Там же решались мелкие судебные дела.
Институты республиканской власти были ликвидированы в Новгороде в результате
войны с московским государством 1471 г. и похода московских войск 1477—1478 гг.
Горожане согласились упразднить вече, а вместо посадников принять двух наместников
великого князя. Вечевой колокол был снят и увезен в Москву.
Новгород стал частью Московского государства, сохранив при этом некоторую автономию.

38.

Общие тенденции второй половины XIII — первой половины XIV вв.:
продолжалось дробление русских земель, возрастал сепаратизм удельных князей.
• Система Государственного управления:
- великие князья, являвшиеся вассалами хана Золотой Орды;
- удельные князья, формально находившиеся в подчинении великих князей, но бывшие
полными хозяевами в своих владениях.
Опирались на совет из бояр — Боярскую Думу, в которую входили как бояре введенные
(ближайшие, постоянные советники), так и путные бояре (возглавляли отдельные отрасли
управления — пути: сокольничий (княжеская охота), конюший, ловчий, стольничий);
- бояре и служилые люди;
- мелкие вотчинники, владевшие землями на принципе условного феодального держания.

39.

3. Российское самодержавие и эволюция
органов государственной власти в XV-начале
XX в.

40.

Система служилого строя Московского государства долгое время развивалась во
времени. Зародившись с момента основания Московского княжества в 14 веке, она
приняла свой окончательный вид при Иване Грозном в конце 16 века и в таком виде
просуществовала вплоть до петровских реформ.
Важнейшей и определяющей особенностью политического и государственного
устройства России с XV пo начало XX в. было существование монархии.
Условно данный период можно разделить на 2 этапа:
XV-XVIIв:
создание Московского централизованного государства и переход от раннефеодальной
монархии к сословно-представительной.
Сословно-представительная монархия — форма правления, предусматривающая
участие сословных представителей в управлении государством. Различные сословия
были представлены в органах власти неравномерно. Часть из этих
законосовещательных органов эволюционировало в современные парламенты.
окончательное закрепощение крестьян в общегосударственном масштабе (крепостное
право);

41.

42.

Царское законодательство распространило принцип обязательной военной службы на все
разряды феодалов.
К лицам, обязанным нести службу, относились
"служилые люди по отечеству" (князья, бояре, дворяне, дети боярские)
и "служилые люди по прибору" (стрельцы, городовые казаки, пушкари и др.).
Например, личным составом боярской и дворянской конницы ведал Разрядный приказ,
который фиксировал все случаи назначения на службу, перемещения в должностях.
Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества по родовитости, знатности.
В период сословно-представительной монархии зарождается центральный полицейский орган.
Обслуживанием личных потребностей царя и его семьи ведали специальные дворцовые приказы.
В конце XVII в. создается система судебных приказов
Во второй половине XVI в. создается специальное центральное учреждение, ведавшее делами.
Переход к сословно-представительной монархии привел и к существенному изменению местного
управления. Система кормления была заменена новой, основанной на принципе самоуправления.
Аппарат губного старосты состоял из целовальников, избиравшихся посадскими и верхушкой
чернотяглого крестьянства.

43.

Целовальники - выборные должностные лица, которые назывались так потому, что они целовали
крест с присягой верно служить на этой должности.
Губные органы как сословно-представительные учреждения могли успешно функционировать
при условии коренной реорганизации системы феодальных иммунитетов. Наряду с губными
создавались земские органы самоуправления, вопрос
К ведению земских органов относились прежде всего сбор податей и суд по гражданским и
мелким уголовным делам. Более крупные дела рассматривались губными органами. Земские
старосты и другие должностные лица свои обязанности по рассмотрению гражданских и
уголовных дел выполняли без взимания пошлин с населения.
В отличие от кормленщиков, воеводы получали государево жалованье и не могли обирать
местное население.
Одна из главных задач воевод состояла в обеспечении финансового контроля.
Они производили учет количества земли и доходности земельных участков всех хозяйств.
Сборы государственных налогов непосредственно проводили выборные старосты
целовальники, но надзор за ними осуществляли воеводы.
и

44.

Следующим этапом в развитии российской государственной гражданской службы было время
царствования Петра I. Реформирование государственного управления было неизбежным.
18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз
корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в
административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, СанктПетербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую,
Нижегородскую и Астраханскую.
В 1717-1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями.
24 января 1722 года Петр I утвердил Закон о порядке государственной службы в Российской
империи (чины по старшинству и последовательность чинопроизводства).
Все чины "Табели о рангах" подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и
придворные и делились на четырнадцать классов.
При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой
определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов
(графов, баронов) и просто дворян-помещиков.
В «Табели о рангах» классные чины для этих категории предусмотрены не были.
В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны
были поступать на службу

45.

Кроме того, серия указов 1714 г., принятых Петром I, должна была возбудить у самих дворян
интерес к службе.
23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право
распоряжения «недвижимым имением».
Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он
мог завещать его только одному из них, причем любому - старшему или младшему Введение
ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их
материальном благополучии: раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению
царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в
однодворцев.
Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить.
При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую
пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод
уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены
«хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкреплял и
другие акты, преследовавшие ту же цель.

46.

Указ о единонаследии имел, вне зависимости от воли законодателя, еще один важный
результат.
Он на практике уравнял поместье (то есть земли с крестьянами, полученными за службу) с
вотчинами, то есть землями, передаваемыми по наследству. Это способствовало ликвидации
прежних сословных перегородок внутри господствующего класса - дворянства.
Возложение обязанности службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее
обеспеченное и образованное сословие.
Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался
не дворянин, то он приобретал права дворянства.
Но такая возможность рассматривалась как исключительная и вынужденная.
В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно
усложнялась. И тем не менее возможность получения дворянства (в гражданской службе до
VIII разряда личное, не передающееся по наследству, и с VIII - потомственное), было
серьезным стимулом для поступления на государственную службу.

47.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах», будут
составлять выходцы из дворянского сословия.
Не последнюю роль в этом играло имущественное обеспечение этого сословия.
Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян и материальное
обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко.
Более того, бытовало мнение, что зависимость государственного служащего от
получаемого им жалования лишает его необходимой свободы суждений и поведения.

48.

В инструкции герольдмейстеру от 5 февраля 1722 г. Петр поручил обеспечить полный и
точный учет государственных служащих,
создать их общие списки по чинам, иметь детальную информацию о находящихся на
службе, о временно свободных от службы, вести ведомости о дворянских детях, уровне
их образования.
Герольдмейстеру особо предписывалось следить, чтобы подлежащие государственной
службе люди с помощью различных отговорок по городам «не укрывались», посредством
всевозможных причин «по домам не прятались».
Все подданные государства предупреждались, что уклонение от военной или
гражданской службы влекло за собой строгие наказания,
в том числе «шельмование в публичном месте», реквизиция вотчин и поместий, перевод
из высших чинов в низшие, полное исключение со службы и даже «натуральную или
политическую смерть».

49.

В силу специфики становления и укрепления российского централизованного
государства с монархической формой правления в России утвердился тип
государственной службы как обязательной повинности.
Это тоже было особенностью российской государственной службы.
Обязательная государственная служба с сохранением определенных ограничений была
отменена лишь манифестом Петра III от 1762 г. и Грамотой на право вольности и
преимущества благородного российского дворянства Екатерины II от 1785 г.
С восшествием на престол Александра I государственная служба окончательно
превратилась из повинности в правовое отношение служащего с государственной
властью,
при этом деятельность государственных служащих по осуществлению функций
административно-политических органов строилась на постоянной основе и
регулировалась такими нормами, как обязанность, долг, необходимость, ответственность.

50.

Таким образом, в истории императорской России был накоплен богатый
государственной службы. В тех условиях государственная служба понималась как:
опыт
совокупность отношений между государством и лицами, которые являются его служащими и
проводят в жизнь волю государства;
подчиненные интересам государства действия, которые осуществляют работники
государственных органов по распоряжению высшей власти;
исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью,
постоянной должности с определенными обязанностями в органах государственного управления
и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков
отличия и пенсии.
Основными принципами организации и функционирования государственной службы царской
России были законность, понимаемая как полное соответствие действий чиновников законам
Российской империи и воле государя;
централизм государственного управления;
строгая иерархичность государственной службы;
ответственность государственных органов и чиновников за порученный участок управления;
стабильность государственной службы.

51.

Главными особенностями становления и развития государственной службы монархической России
были:
этатизм — доминирование государства во всех сферах жизни общества; государство как высшая
ценность;
служилое государство как особый тип государства и государственной службы;
сословный (дворянский) характер государственной службы;
государева служба — тип государственной службы как обязательной повинности (до второй
половины XVIII в.).
Отличительными чертами государственной службы монархической России были служба государю и
Отечеству, сословно-дворянский характер, обязательность службы (до Екатерины II),
стабильность службы, достаточно высокий уровень нормативно-правовой регламентации службы,
преимущественно патронатная система прохождения службы, закрытость, не подконтрольность
обществу.
Весьма интересным и поучительным является отечественный опыт формирования и деятельности
органов управления государственной службой.

52.

Еще в начале XVIII в. в процессе утверждения в России абсолютной монархии Петр I при
формировании механизма управления государственной службой исходил из принципа единства
государственной власти и государственной службы.
На этой основе управление государственной службой должно было быть централизованным и
единым.
Управление всей государственной службой император поручил Сенату как высшему
административно-распорядительному органу и органу судебного надзора за исполнением
законов.
Для непосредственного управления служащими всех видов служб был создан Разрядный стол
как структурное подразделение Сената, которое вскоре было переименовано в
Герольдмейстерскую контору.
В начале XIX в., в связи с увеличением численности чиновников, на смену Герольдмейстерской
конторе пришел особый Департамент геральдии, или Первый департамент Сената, на который
была возложена функция управления государственной службой России, создания
общероссийского банка данных о количественных и качественных показателях чиновного
корпуса.

53.

В середине XIX в. по инициативе императора Николая I была проведена модернизация
системы управления государственной службой в целях ее дальнейшей централизации и
усиления контроля.
В 1846 г. при Первом отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии
создается Инспекторский департамент Гражданского ведомства.
В его ведение входило:
координация действий центральных и местных административных органов по осуществлению
государственной политики,
определение на службу классных чиновников,
производство в чины,
назначение на должности,
перемещение,
наблюдение за соблюдением правил прохождения службы и карьерой чиновников.
Штат департамента состоял из 98 классных чиновников и канцелярских служителей.За время своего
существования (до 1858 г.) Инспекторский департамент сделал многое для повышения
эффективности организации и функционирования российской государственной службы.

54.

В 1858 г. либеральный император Александр II упразднил департамент и все вопросы,
связанные с развитием гражданской службы, вновь перешли в ведение Первого
департамента Сената.
Но при этом вопросы стали решаться в губерниях, министерствах и ведомствах. Там были созданы
специальные кадровые службы в лице департаментов общих дел.
Отсутствие единого управляющего центра, полномочия которого распространялись бы на все виды
и уровни службы, заставили нового императора Александра III вновь заняться реформированием
системы управления государственной службой
В 1894 г. был издан царский указ, согласно которому правительство возвращалось к
централизованному управлению государственной службой.
Был образован Комитет о службе чинов гражданского ведомства в составе Собственной Его
Императорского Величества Канцелярии.
Он получил широкие полномочия, ведая вопросами приема, прохождения службы, назначая
перемещения, награждения, увольнения чиновников с 1-го по 8-й класс.

55.

Изучение темы показывает, что в дореволюционном российском опыте управления
государственной службой было много положительных моментов:
с момента образования в России профессиональной государственной службы царское
правительство рассматривало ее как важнейшее звено государства требовавшее
целенаправленного и систематического управления со стороны органов государственной
власти;
создание специального механизма управления государственной службой царское
правительство вполне обоснованно квалифицировало как объективную необходимость,
определенную историческими особенностями политического и социальноэкономического развития России, обусловленную непосредственными потребностями
развития государственной службы;
субъектами управления государственной службой были государь как носитель
верховной власти и высшие органы государственного управления в лице Комитета
министров.

56.

Государственного совета и Сената, от которых исходили законодательные акты, регламенты,
уставы, положения, правила, инструкции, определявшие цели, принципы, функции,
организационные структуры системы государственной службы, формы и методы управленческой
деятельности ее персонала;
в XIX в. управление государственной службой развивалось по линии его все большего усиления
и централизации со стороны высшей власти, которая в конечном счете пришла к созданию
специальных органов управления гражданской службой в лице Инспекторского департамента
гражданского ведомства, а позднее — Комитета гражданской службы при Первом отделении
собственной Его Императорского Величества Канцелярии, осуществлявших централизованное
руководство гражданской службой на основе ее полного единства на всей территории России.
Во второй половине XIX в. право управления гражданской службой в рамках их служебной
компетенции получили министерства и главные управления, областные и губернские правления.
В результате в 90-е голы XIX в. в России сложилась стройная система управления гражданской
службой, состоявшая из Комитета гражданской службы, отраслевых кадровых департаментов
министерств и региональных кадровых структур управления гражданской службой.

57.

4.Развитие государственной службы
в советский период

58.

Сразу же после взятия в стране власти большевики заявили о своей монополии на кадры
государственного аппарата.
Эта ситуация сложилась не случайно. Большевики столкнулись с проблемой:
государственный аппарат императорской России полностью саботировал их решения, а
своего аппарата у них, естественно, не было.
Ленинский тезис «каждая кухарка может управлять государством» оказался популистским
и несостоятельным.
Поэтому для того чтобы заставить старых специалистов в области государственного и
муниципального управления хорошо работать, необходимо было их либо купить, дав им
большую заработную плату и пайки, либо поставить под жесткий карающий контроль
большевистских комиссаров.
Новая власть использовала оба эти пути. Но акцент был сделан на второй — контрольнокарательный.

59.

В советский период в сфере управления деятельностью государственного аппарата
страны произошли кардинальные изменения, связанные, прежде всего, с
изменением государственного строя, т.е. с Октябрьской революцией 1917 г.
Формирование кадров органов государственной власти полностью и окончательно
перешло в руки правящей коммунистической партии большевиков.
Характерным было то, что строительство государственного аппарата, подбор и
расстановка кадров советских учреждений стали исключительной прерогативой партии.
С середины 1920-х годов центральным органом управления советской государственной
службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б).
Этому органу предписывалось заниматься подбором и расстановкой кадров «комсостава
по предприятиям и по трестам, по хозорганам на местах и в центре, в советах и в
партии».
Реализации данной цели в наибольшей степени соответствовал номенклатурный
подход к подбору и расстановке управленческих кадров.

60.

С 1920-х годов и до момента отстранения КПСС от государственной власти
реальными органами управления советским государственным аппаратом были
организационные отделы комитетов партии — от райкома до ЦК.
Именно они на подведомственной территории занимались отбором, подготовкой,
расстановкой руководящих административных, хозяйственных и других кадров.
Несмотря на ряд негативных моментов, правящей партии удалось сформировать
кадровый корпус органов государственной власти, который в течение нескольких
десятилетий обеспечивал решение политических и экономических задач советского
государства
Большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную
систему государственного управления.

61.

В соответствии со своими доктринальными установками они создавал и
управленческий механизм — государственную службу, способную осуществить
намеченные политические и социально-экономические преобразования.
Советском
Союзе
постепенно
утвердился
административный
институт
государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не
существовало.
Государственный аппарат находился под неослабным контролем партийно-советской
номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП(б) —
КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.
В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования
государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились
к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не
административно-служебного, а трудового права.

62.

Оценивая состав советских партийно-советских и хозяйственных кадров, следует
отметить такие их характерные черты:
авторитарный, командный, волевой стиль управления. Твердость, безжалостность,
решимость, жесткость, доходившая до жестокости, были характерными чертами
советских кадров;
преданность партии, советской системе и ее партийным вождям, которая соединялась с
уважением и страхом перед высшим начальством, но не столько верность номенклатуры
коммунистическим идеям, сколько преданность первому лицу в государстве и партии;
малообразованность, довольно низкий культурный уровень и догматизм мышления
советских кадров.
В совокупности с отсутствием опыта следует их недостаточная компетентность и
непрофессионализм.

63.

В советском опыте организации государственной службы наряду с очевидными
недостатками и слабостями содержится и немало рациональных элементов, к которым
следует присмотреться.
Это
целенаправленность,
демократизм.
организованность,
централизм,
первоначальный
Отрицательные черты советского опыта — отрицание государственной службы как
правового института, слабость и неразработанность нормативно-правовой базы
деятельности госаппарата, гипертрофия классового подхода и государственной
идеологии, полная закрытость государственной службы.
Принцип равного доступа к государственной службе был объявлен буржуазным.
Приоритетными направлениями государственной кадровой политики в СССР
являлись:

64.

формирование и укрепление политической группировки партийного вождя, обеспечивавшей
политическое руководство страной;
военно-кадровая политика заключавшаяся в подборе и расстановке высших военных кадров;
кадровая политика в хозяйственно-экономической сфере;
укрепление и развитие партийно-советского аппарата, т.е. старшей и средней номенклатурной
категории кадров.
В основе государственной кадровой политики в СССР лежал номенклатурный принцип.
Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и
правоохранительные посты проводились через ЦК ВКП(б).
ЦК коммунистических партий союзных республик, обкомы, горкомы и райкомы партии имели свою
номенклатуру.
Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых
требовалась санкция соответствующего партийного комитета.

65.

В номенклатуру ЦК, обкомов, горкомов и райкомов партии входил соответствующий
реестр руководящих должностей не только работников партийных органов, но и всех
государственных
органов
и
организаций
—
управленческого
аппарата
правоохранительных органов, судов, ведомства иностранных дел, учреждений
социокультурной сферы, средств массовой информации и пропаганды, комсомола и
профсоюза как кадрового резерва партии.
В нее входили руководящие кадры всех отраслей народного хозяйства вплоть до
директоров и главных инженеров даже небольших предприятий, ректоры вузов,
директоры НИИ, академических театров и т.п.
Все они в зависимости от должностного уровня проходили утверждение через
секретариат али бюро соответствующих комитетов партии.
Корпус советских ответственных работников ранжировался на три категории.

66.

В первую категорию входили все ответственные руководители советских
органов,
в том числе народные комиссары (с 1946 г. — министры), их заместители,
члены Президиума Верховного Совета СССР и исполкомов Советов,
начальники главных управлений, управлений, заведующие отделами.
Ко второй категории были отнесены советские служащие со специальными
знаниями и опытом, занимавшие соответствующие должности в
министерствах или исполкомах Советов.
В третью группу вошли служащие без специальных знаний, в основном
работники обслуживающего персонала.

67.

Анализ кадровой политики
положительные ее черты.
советского
периода
показывает
как
негативные,
так
и
В частности, главными недостатками советской государственной кадровой политики были
партийный монополизм на кадровую политику и кадры, идеологизированность кадровой работы
и тайный номенклатурный подход к ней, подбор кадров только по принципу идейной или
личной преданности, слабость нормативно-правовой базы и правовой нигилизм.
Положительным являлось то, что тогда была налажена планомерная подготовка руководящих
партийных, административных и хозяйственных кадров через систему профессионального
образования и различных курсов. Была отработана система выдвижения и подготовки кадрового
резерва
Позитивной была практика последовательного прохождения партийно-советскими чиновниками
всех ступеней государственной или партийной службы.
Вызывает интерес механизм ротации руководящих кадров, остановившийся в годы застоя. В
советский период существовал определенный механизм партийно-государственного и
общественного контроля за руководящими кадрами.

68.

5.Проблемы модернизации российской
государственной службы в России после
1991 г.

69.

С отказом от руководящей роли КПСС, как «ядра» советской политической системы, попытки
совмещения либеральной демократии и социалистической риторики были отброшены.
Начался демонтаж модели российской
демократического правового государства.
государственности
и
строительство
институтов
При этом решающим моментом в ходе трансформации политической' системы страны явилось
поражение партийных ортодоксов в ходе августовского «путча» 1991 года.
Основной чертой наступившего периода масштабных перемен было стремление к
последовательной демократизации общественного и государственного строя России. В частности,
его отражением явилось дальнейшее укрепление структур представительной власти в лице съездов
Советов.
Принципиально важным моментом стало развитие процесса парламентаризации, существенным
образом трансформировавшего систему Советов.
Вместе с тем, стремительность и неоднозначность перемен, их отягощенность рядом негативных
моментов дестабилизировали ситуацию, объективно усиливая тенденцию укрепления авторитарных
начал.

70.

Не случайно одним из самых первых шагов победившей «демократии» стало
формирование новой исполнительной вертикали в виде системы назначаемых (до 1996г.)
Президентом России глав администраций.
Следствием отмеченных выше тенденций явился неизбежный конфликт законодательной и
исполнительной ветвей власти, который удалось отчасти снять в ходе конституционной
реформы, последовавшей за трагическими событиями сентября-октября 1993 года.
Однако связанный с нею переход к президентской республике не устранил всей остроты
прежних противоречий.
На протяжении последующего периода 1994-1999 гг. отношения президентскоправительственных структур и законодателей (в лице Государственной Думы) оставались
предельно напряженными, следствием чего явились - практически непрерывная череда
парламентско-правительственных кризисов и попытки импичмента Президенту РФ (1995г.,
1999г.), выявившие серьезные противоречия функционирования власти.

71.

Таким образом, важнейшей задачей 1990-х годов объективно стала модернизация
системы исполнительной власти.
В рамках формирования аппарата исполнительной власти в условиях административных
реформ 1991-1999 гг. начало рассматриваемого периода было ознаменовано нарастанием
серьезных
трудностей
в
системе
государственного
управления,
вынудивших секретариат ЦК КПСС (22.05.1991г.) констатировать наличие острой
ситуации, выразившейся в снижении эффективности государственного управления,
падении государственной дисциплины, разрастании
Объективно это ставило целый комплекс задач перед российским руководством, которое
в рамках курса на суверенизацию РСФСР еще с момента принятия в июле 1990 г. Закона
«О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», приступило
к реализации программы реорганизации системы исполнительной власти.

72.

В русле начавшегося перехода к рыночной экономике активность российских реформаторов,
прежде всего, была направлена на формирование новой управленческой модели, которая
отличалась принципиальным отходом от отраслевого принципа построения.
При этом решались задачи создания функциональной системы управления на основе разделения
государственного и производственно-коммерческого регулирования.
Окончательно данный курс был закреплен принятием в 1992 году «Программы углубления
экономических реформ (ПУЭР)».
В данной связи, к примеру, вместо министерств энергетического блока были созданы, с одной
стороны, крупные компании с государственным участием, а с другой - Министерство топлива и
энергетики.
Были ликвидированы Госплан, Госснаб, Министерство внешней торговли и т.д.
С учетом новых задач создавались принципиально новые государственные органы Министерство экономики и финансов, Федеральное казначейство, Государственный комитет по
управлению государственным имуществом,

73.

Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических
структур и т.д.
Особое значение приобрели фискальные органы - Федеральная налоговая служба, Федеральная
служба налоговой полиции. Параллельно с этим трансформировались и усиливались традиционные
органы правопорядка.
Однако целостной концепции реформы исполнительной власти выработано не было.
В целом, власть пошла по пути отдельных, частных решений, в значительной степени
обусловленных задачами борьбы за власть. К
примеру, стремление Б. Ельцина к максимальной централизации и переключению на себя всех
рычагов управления породило неудачную попытку создания силового монстра в лице
Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (19.12.1991г.).
В условиях тотальной приватизации проявилось также стремление влиятельных бюрократических
групп обеспечить себе контроль над различными звеньями государственного аппарата, что
существенно затруднило его модернизацию.

74.

В данной связи попытки как-то упорядочить систему федеральных органов
исполнительной власти, в целом, оказались мало эффективными,
а количество созданных и реорганизованных ведомств так и не перешло в качество.
В целом ряде случаев реорганизации традиционных ведомств и учреждение новых были
продуманы поверхностно.
Задача завершить строительство новой государственности была поставлена лишь в
условиях президентской избирательной кампании 1996г.
И только в 1997 г. в публичных документах власть, наконец, признала факт недооценки
главной составляющей части реформы -государственно-правового строительства и дала
установку на проведение административной реформы.

75.

До конца 1990-х гг. с целью решения данного блока задач было подписано более десятка
президентских указов.
Однако в основном они нацеливались на укрепление правоохранительных и фискальных структур и
установление за ними прямого президентского контроля.
Более значимым в данном контексте представляется обеспеченное законом от 6 октября 1999 г.
упорядочение отношений федерального центра и субъектов Федерации.
Принципиально важным направлением деятельности в рамках периода явилась также кадровая
политика, направленная на оптимизацию характеристики государственного аппарата Российской
Федерации.
Исследование показало, что в наследство от советской модели новому государству достался не
только агонизировавший госаппарат, но и полная правовая неопределенность института
государственной службы, фактическое отсутствие каких-либо правил в организации государственнослужебной сферы.

76.

Неупорядоченность отношений в модернизируемом государственном аппарате, отсутствие
должной
инициативы
при
снизившемся
уровне
исполнительской
дисциплины чиновников доказывали его неготовность к работе в условиях
демократического общественного устройства.
В этой ситуации уже в начале периода был поставлен вопрос о необходимости улучшения
качественных характеристик аппарата управления.
В течение всей первой половины 1990-х гг. сфера государственной службы регулировалась
исключительно Указами Президента Российской Федерации.
При этом демократические преобразования заставили пересмотреть приоритеты
государственной кадровой политики. Уже на начальном этапе были в основной своей части
обновлены федеральные органы исполнительной власти (на 58,5%).

77.

Большие подвижки прошли и в кадровом составе органов- исполнительной власти
субъектов Федерации, где к середине 90-х годов произошло обновление кадрового состава
в среднем на 30 %.
Практически заново был сформирован и аппарат представительных органов, что
позволило обогатить и омолодить потенциал государственной власти, скорректировать
приоритеты ее деятельности.
Большое значение приобрело создание системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации служащих.
Тем не менее, осуществлявшиеся изменения оказались в значительной степени
декларативными.
Государственный аппарат быстро рос численно при заметном ухудшении качественного
состава его кадров.

78.

Низкой оказалась эффективность работы Совета по кадровой политике при Президенте РФ,
а также созданного в 1994 г. Управления Федеральной государственной службы.
Ситуация стала постепенно меняться к лучшему после принятия в 1995 году Закона «Об
основах государственной службы Российской Федерации».
Однако и после этого политика в сфере оптимизации качественного состава
государственного аппарата не приобрела необходимой системности.
Во второй половине 1990-х гг., с одной стороны, произошла консервация кадрового
состава государственного аппарата.

79.

В его структуре доминировала старшая возрастная группа (более 50 лет). С другой
стороны, закон, несомненно, стимулировал рост численности государственных служащих,
особенно в регионах.
При этом централизованно проводившийся в 1996-1999 гг. курс на ограничение роста
федерального аппарата дал ограниченные результаты. В 1999 году госслужащие
территориальных структур федеральных органов составляли 354,9 тыс. человек (рост на
0,6 %), служащие органов исполнительной власти субъектов Федерации - 582,2 тыс.
человек (рост на 4,4%).
В рамках анализа профессионально-квалификационной и должностной структуры
государственного аппарата у значительной части чиновников профиль и уровень
образования не соответствовали занимаемой должности.
Наряду с этим, ощущалась острая нехватка специалистов в области государственного и
муниципального управления, юристов