Административные процедуры публичного администрирования

1.

«АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ»
Волков А.М., заслуженный работник высшей школы РФ, профессор
Московского финансово-юридического университета МФЮА, профессор
АНО ВО «Институт деловой карьеры», кандидат юридических наук, доцент

2.

В настоящее время в России продолжается дискуссия по
вопросам, связанным с проблемами правового
регулирования административных процедур.

3.

Как пишет К. В. Давыдов «Надлежащая правовая регламентация
правоотношений взаимодействия публичной администрации, иных
государственных органов (в том числе судебных) с гражданами - цель и
одновременно критерий развитости любого современного правопорядка».
Взаимодействие «публичной администрации» подразумевает публичное
администрирование.
Публичная администрация - «совокупность органов и организаций,
обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих
административные функции»
Деятельность публичной администрации и является публичным
администрированием (деятельность исполнительно-распорядительного
типа на основании и во исполнение законов органов и организаций,
обладающих (или наделенных) властными полномочиями по обеспечению
реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также
по выработке и реализации государственной политики, нормативноправовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению
публичным имуществом и осуществлению правоприменительных функций,
функций по контролю и надзору) .

4.

А. И. Елистратов отмечал: «при многообразии и неизбежности для индивида
взаимоотношений с правящими возникает потребность в том, чтобы эти
отношения были по крайней мере упорядочены, урегулированы. Эта
потребность оказывается тем более ощутимою, что в публичных отношениях у
нас почти совершенно отсутствует свобода выбора своего контрагента».
Так же надо иметь в виду, что для административного права является
основным каждодневное функционирование администрации, ее
взаимодействие с гражданами.
Ж.-Б. Оби (J.-B. Auby) подчеркивал, что «судебный контроль создан лишь для
возврата при необходимости этого взаимоотношения в спокойное и
цивилизованное состояние».

5.

Феномен процедур публичного администрирования весьма многогранен и
охватывает собой самые разные аспекты ее функционирования, включая
нормотворчество, внутриорганизационную работу, заключение публичных
договоров и т. д. Однако основной массив образуют процедуры принятия и
исполнения внешнеуправленческих индивидуальных административных
актов.
Поэтому останавливаясь на вопросе правового регулирования
административных процедур в РФ необходимо отметить отсутствие общего
закона.
Основной упор делается на подзаконные акты - административные
регламенты органов исполнительной власти - как федеральных, так и
субъектов РФ и даже муниципальных органов.

6.

Ю. Н. Старилов, рассматривая дискуссионные вопросы, связанные с выяснением
значения создания системы надлежащей защиты прав, свобод, законных интересов
физических лиц и организаций, анализирует основное содержание концепций двух
законопроектов, предусматривающих правовое регулирование административных
процедур в сфере публичного управления: «Об административных процедурах и
административных актах в Российской Федерации» и «Об административном
производстве в Российской Федерации».
Ю. Н. Старилов пишет о том, что административное право невозможно представить
«без института административных процедур, установленных правовых порядков
принятия исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами
административных актов».
Импонирует подход Ю. Н. Старилова также к исключению административного процесса
из административного права и его обоснование этой позиции, имеющей прямое
отношение к рассматриваемой проблеме правового регулирования административных
процедур.
Ученый пишет: «Административный процесс создается не для реализации
исполнительной власти и государственного управления; его сущность заключена в
юридических механизмах разрешения судами административных дел, возникающих в
сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного
управления.

7.

Главное различие в подходах к определению административного процесса,
если учитывать вышеуказанное мнение ученых, заключается в том, что, по их
мнению, административное судопроизводство - самостоятельный вид
административного процесса, а, по нашему мнению, оно (административное
судопроизводство) - единственный в своем роде административный процесс,
распространенный в сфере реализации судебной власти.
Все остальное, имеющее «процессуальные» характеристики в области
осуществления исполнительной власти, относится к «административным
процедурам», «административным производствам» и прочим находящимся в
известном правовом «движении» и «правовом изменении» институтам».
Того же мнения придерживается и автор этих строк «В качестве предложений
по содержанию курсов административного процесса и административного
права: в предмет административного процесса включаются вопросы,
относящиеся к административному судопроизводству и судопроизводству по
делам об административных правонарушениях, …. в предмете
административного права остаются все вопросы, которые традиционно
включаются в его предмет, за исключением административно-наказательной
юрисдикции в судах» .

8.

Возвращаясь к законопроектам можно отметить, что они представляют
собой еще одну попытку привлечь внимание к проблеме нормативного
установления для системы публичного администрирования порядков в
сфере принятия административных актов и используемых для этого
административных процедур.
Поэтому отсутствие административных процедур в области
организации и функционирования одной из ветвей государственной
власти можно расценивать в качестве «надлежащего признака»
государственного управления.
И здесь также возникает вопрос о необходимости конституционноправового установления основных принципов административных
процедур, положенных в основу публично-управленческой
деятельности по принятию административных правовых актов

9.

Правовые основы, на которых осуществлялась бы деятельность
публичной администрации по соблюдению, обеспечению и защите
прав и свобод человека и гражданина, законных интересов
организаций Конституция РФ не содержит.
Ч. 2 ст. 46 Конституции РФ содержит очень важную норму «Решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд».
Однако целесообразно установление в тексте Конституции РФ не
только правовой регламентации порядка принятия административных
правовых актов, но и основных принципов административных
процедур. Чем сложнее процедурное законодательство, тем важнее
понять последствия нарушений тех или иных предписаний.

10.

Например, С. А. Старостин на конкретных примерах показал проблемы
разработки и исполнения административных регламентов в
предпринимательской деятельности.
Автор отмечает: «представляется, что описанная нами проблема
имеет системный характер и обусловлена отсутствием надлежащей
нормативно-правовой базы, посвященной административным
процедурам и, если не будут выработаны единые законодательные
критерии, позволяющие идентифицировать административные
процедуры, правовых коллизий не избежать».

11.

А. Г. Авдейко и А. М. Кононов, рассматривая некоторые актуальные
проблемы использования административных процедур, вносят ряд
предложений по проблематике института административных процедур.
Они отмечают, что представляется перспективным не отказываться от
продвижения идеи разработки и принятия закона «Об
административных процедурах», но и ограничить разработку
административных регламентов органов публичного
администрирования по исполнению ими своих полномочий,
остановившись исключительно на наличии административных
регламентов по оказанию государственных услуг и реализации
государственных функций по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности.

12.

Поэтому важнейшим звеном в цепи последовательного
распространения принципов правового государства на деятельность
административных органов станут нормативно установленные
административные процедуры.
Для должностных лиц и граждан будет создана надлежащая модель их
взаимодействия при принятии административных актов.
Деятельность административных органов при подготовке и издании
административных актов получит прочное юридическое основание ее
осуществления.
Отсюда порядки рассмотрения заявлений граждан в органах
публичного администрирования станут базироваться на весьма
демократических принципах административных процедур,
обеспечивающих как полноту, объективность, всесторонность в
рассмотрении дела, так и эффективную правовую защиту прав, свобод
и законных интересов граждан в административно-процедурном деле
в сфере публичного администрирования.

13.

В заключение можно отметить, что нормативно-правовое
регулирование административных процедур публичного
администрирования необходимо в деятельности не
только органов исполнительной власти, но и других
публичных субъектов, при этом конечно это нужно
сделать на уровне закона.