Основы муниципального управления и местного самоуправления

1.

Темы
Тема 1 Введение. Основы муниципального управления и местного
самоуправления.
Тема 2. Муниципальное образование как объект муниципального управления
Тема 3. Возникновение и развитие местного самоуправления в Европе и России
Тема 4. Процесс урбанизация и тенденции развития современных поселений
Тема 5. Инфраструктура города и ее составляющие
Тема 6. Особенности муниципального управления градообслуживающей сферой
Тема 7. Экологические проблемы поселений и энергосбережение. Охрана среды
обитания, факторы риска
Тема 8. Муниципальное управление в сфере ЖКХ
Тема 9. Социальная жилищная политика и муниципальное управление
Тема 10. Современные структуры управления в жилищно-коммунальной сфере
Тема 11. Особенности муниципального управления в городах федерального
значения, в сельской местности и инфраструктурное обеспечение качества жизни
1

2.

Список case-studies:
1.
2.
3.
4.
Муниципальное управление
Разрешение конфликта
Поселенческая модель
STEP-анализ внешней среды
МО
2

3. Основы муниципального управления и местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ
[email protected]
3

4.

1.
2.
3.
4.
5.
Природа местного самоуправления
6.
Проблемы становления и развития местного
самоуправления в России
7.
Региональное развитие в России
Основные теории местного самоуправления
Определение и общие принципы
местного самоуправления
Местные интересы, роль и функции местного
самоуправления в обществе
4

5.

Таблица 1.
Основные теории местного самоуправления
Теории
Основные признаки
1. Общественная теория
Строгое разграничение государственных и
общинных дел
Приоритет хозяйственной самостоятельности
общины
Приоритет юридической самостоятельности
общины
Приоритет принципа отделения должностных
лиц общины от государственной службы
Общинные дела — часть государственных дел,
переданных для исполнения на места
Выполнение общиной как местных, так и
государственных дел
1.1. Хозяйственная
теория
1.2. Юридическая
теория
1.3. Политическая
теория
2. Государственная
теория
3. Государственнообщественная теория
5

6.

В Европейской Хартии дано определение
местного самоуправления:
Под МСУ понимается право и
реальная способность органов МСУ
регламентировать значительную
часть государственных дел и
управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и
в интересах местного населения.
6

7.

Федеральный
закон № 131-ФЗ
2003 г. :
Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Р Ф,
федеральными законами, а в случаях, установленных
федеральными законами — законами субъектов Р Ф,
самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, с учетом исторических
и иных местных традиций.
7

8.

1)самостоятельность населения в решении вопросов
местного значения;
2)организационное обособление МСУ, его органов в
системе управления государством и взаимодействие с
органами государственной власти в решении общих
задач;
3)соответствие материальных и финансовых ресурсов
местного самоуправления его полномочиям;
4)ответственность органов и должностных лиц МСУ
перед населением;
5)многообразие организационных форм
осуществления МСУ;
6)соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7)законность в организации и деятельности МСУ;
8)гласность деятельности МСУ;
9)сочетание коллегиальности и единоначалия в
деятельности МСУ;
10)государственные гарантии МСУ.
8

9.

Основные признаки местного самоуправления,
отличающие его от государственной власти:
Различие в характере власти. Местное
самоуправление — власть подзаконная, действующая
в порядке и пределах, указанных ей верховной
властью;
Разграничение сфер компетенции. Речь идет об
ограниченности круга дел, предоставленных
местному самоуправлению;
Самостоятельные источники средств. Нельзя
говорить о местном самоуправлении как об особом
субъекте прав, если ему не предоставлены те или
иные определенные и отграниченные средства к
осуществлению своих задач;
Территориально-ограниченный выборный принцип.
9

10.

СС
ТТ
рр
уу
кк
ТТ
уу
рр
ыы
фф
уу
нн
кк
цц
ии
ии
I сектор
II сектор
(федеральный и
региональный уровни)
(хозяйствующие
субъекты)
властная
функция
хозяйственная
функция
государство
бизнес
III сектор
гражданское
общество
(некоммерческие
организации)
общественная
функция
Местное самоуправление
Местное самоуправление в системе основных структур
общества
10

11.

Местная власть формируется в государстве для решения
трех основных задач.
1. Предоставление основных социальных услуг:
обеспечение населения жильем, благоустройство
территории, предоставление коммунальных услуг,
услуг местного транспорта и связи, создание условий
для получения основного общего образования,
необходимой медицинской помощи, торгового,
бытового, культурного обслуживания населения.
2.
Привлечение местных ресурсов (природных,
человеческих, географических и других, присущих
только данному микро-территориальному уровню).
3. Обеспечение непосредственного взаимодействия с
населением с целью вовлечения граждан в процесс
решения вопросов местного и общегосударственного
значения (публичных дел).11

12.

Сегодня проблемы местного самоуправления условно
делятся на три большие группы:
I. проблемы, связанные с повышением эффективности
муниципального управления;
II. проблемы взаимоотношений центральных властей и
органов местного самоуправления;
III. проблемы, связанные с защитой законных прав и
интересов местных сообществ на осуществление
местного самоуправления.
12

13.

14.

Показатель
2013
2014
2016
2020
2025
2030
36,9
35,1
34,4
34,6
33,6
32,7
37,6
35,8
34,9
34,7
33,6
33,0
-0,7
-0,7
-0,5
0,1
0,0
-0,3
19,3
18,2
17,4
16,6
15,4
14,2
нефтегазовые
9,0
8,0
7,2
6,9
5,9
4,7
ненефтегазовые
10,3
10,2
10,2
9,7
9,5
9,5
Расходы
19,8
18,7
18,0
17,0
15,7
14,5
Дефицит (профицит)
-0,5
-0,5
-0,6
-0,4
-0,3
-0,3
Ненефтегазовый дефицит
-9,6
-8,5
-7,8
-7,8
-7,0
-6,0
Резервный фонд и ФНБ
9,0
8,8
8,4
9,8
10,2
9,9
Государственный долг РФ
11,9
12,8
12,8
13,2
13,9
14,7
Бюджетная система Российской Федерации
Доходы (без учета межбюджетных
трансфертов)
Расходы (без учета межбюджетных
трансфертов)
Дефицит (профицит)
Федеральный бюджет
Доходы
В том числе:
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Доходы
12,7
12,6
12,4
12,5
12,6
12,9
Расходы
13,0
12,8
12,5
12,5
12,5
13,0
Дефицит (профицит)
-0,3
-0,1
-0,02
0,0
0,1
-0,1
Прогноз основных параметров бюджетной системы РФ , % ВВП

15.

Полномочие
Регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства
при отсутствии в муниципальном образовании подразделений
Федеральной миграционной службы
Осуществление отдельных полномочий собственника в отношении
государственных земель до разграничения государственной
собственности на землю
Полномочия
госуд. власти,
исполняемые
органами
МСУ
Выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим 16
лет
Приостановление работ, связанных с пользованием недрами;
контроль за использованием и охраной недр при добыче
общераспространенных полезных ископаемых, а также при
строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных
ископаемых;
иные
полномочия
органов
местного самоуправления в сфере недропользования
Проведение конкурса по выбору управляющей компании;
создание органами местного самоуправления условий для управления
многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью
управляющих компаний; установление размера платы за содержание
и ремонт жилого помещения для собственников помещений в
многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа
управления многоквартирным домом; перевод жилых помещений в
нежилые; согласование переустройства и перепланировки жилых
помещений;
формирование
земельных
участков
под
многоквартирными домами
Участие в обеспечении проведения выборов в органы
государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ
Правовое
обоснование
Федеральный
закон от 25.06.93
№ 5242-1
Федеральный
закон
от
25.10.2001 № 137ФЗ
Семейный кодекс
РФ
Федеральный
закон от 21.02.92
№ 2395-1
Жилищный
кодекс РФ
Федеральный
закон
от
12.06.2002 № 67ФЗ
Прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет Налоговый кодекс
уплаты налогов при отсутствии банка в муниципальном образовании РФ
Регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями — Трудовой кодекс
физическими
лицами,
не
являющимися
индивидуальными РФ
предпринимателями

16. Региональное развитие в России

Отношения между центром и регионами в России за последние
годы претерпели сильнейшие трансформации: от анархической
децентрализации 1990-х годов до сверхцентрализации
управления и бюджетной системы в 2000-х, от выборности глав
регионов до их назначения, а также перехода к полностью
контролируемым выборам мэров в большинстве регионов.
Федеральные власти получили выгоды от сверхцентрализации,
но политические риски и издержки нарастают. В последние годы
намечается поворот к новому циклу децентрализации, слабо
заметный, но неизбежный.

17.

В региональной науке сложился устойчивый консенсус в понимании пространственного развития - оно не может быть равномерным. Это объясняется концепциями, выдержавшими проверку
временем.
Первая - центро-периферийная модель пространственного
развития. Центры разного уровня всегда стягивают ресурсы
(человеческие, финансовые, природные) с периферии. Благодаря
концентрации ресурсов идут инновационные трансформации
самих центров, а затем инновации распространяются с некоторым
лагом на периферию, стимулируя её развитие. Между центрами и
периферией существует подвижная зона - полупериферия, которая
более активна и при резком изменении условий развития может
перехватить функции центра. Эта модель работает на всех уровнях
- от мировых городов и крупных агломераций до региональных и
местных центров.

18.

Вторая - описание процессов пространственной концентрации в
рамках "новой экономической географии". Фундаментальная
причина экономического неравенства - процесс концентрации
экономической деятельности в местах со сравнительными
преимуществами, что позволяет снижать издержки бизнеса. Среди
таких конкурентных преимуществ - факторы "первой природы"
(богатство природными ресурсами, выгодное географическое
положение), мало зависящие от человека, и "второй природы"
(агломерационный эффект, человеческий капитал, институты),
связанные с деятельностью государства и общества.
Преимуществане являются вечными. Факторы "первой природы"
доминировали на стадии индустриального развития, по мере
перехода к постиндустриальной экономике резко возрастает роль
факторов "второй природы". Именно они играют ключевую роль в
модернизации экономики, в то время как опора развития регионов
на ресурсные преимущества её замедляет.

19.

Для всех стран, независимо от уровня развития, характерны
тенденции территориальной концентрации экономики в регионах,
обладающих конкурентными преимуществами. Нигде не удается
заметно сгладить пространственное неравенство, поскольку оно
формируется под воздействием объективных факторов (речь идёт
об экономическом, а не о социальном неравенстве).
В развитых странах, уже ориентированных на факторы "второй
природы", рост региональных экономических различий ослабевает.
В странах догоняющего развития экономическое неравенство
регионов быстро усиливается, повторяя тренд Западной Европы
столетней давности.
Россия относится к странам догоняющего развития, поэтому при
переходе к рыночной экономике рост экономического неравенства
регионов был объективным трендом.

20.

Выделим важнейшие направления пространственного развития для
России:
1. поддержка городов-центров и крупных агломераций;
распространяющих инновации на периферию;
2. улучшение человеческого капитала и институтов;
3. развитие инфраструктуры для сокращения «экономического
расстояния»;
4. использование ресурсных преимуществ для привлечения новых
технологий добычи и переработки сырья.

21.

В условиях ограниченности финансовых и человеческих ресурсов
и огромной инерционности российского пространства особую роль
играют институты. Именно эффективно работающие институты
(политические, финансовые и др.) позволят максимально
использовать имеющиеся конкурентные преимущества.
Для эффективного управления пространственным развитием важен
принцип субсидиарности: если два иерархических уровня
управления могут выполнять одну и ту же функцию, она
передается на более низкий уровень, более близкий к населению.
Это позволяет учитывать потребности жителей, а они могут
контролировать качество управления.
Регионализм и развитие локальных сообществ стали мейнстримом
в странах ЕС, возник новый термин – глокализация (глобализация
+ локализация).

22.

Инвестиции
государства
в
инфраструктуру
в
форме
государственно-частного партнерства необходимы для развития
регионов. Однако инфраструктурные инвестиции не гарантируют
выравнивающего эффекта. Строительство новых транспортных
коммуникаций может ускорить отток населения, поскольку
экономическое расстояние сокращается не только для бизнеса, но и
для местных работников, получающих выход на рынки с лучшими
условиями оплаты труда. Как правило, это самые мобильные и
квалифицированные работники, их миграционный отток снижает
качество человеческого капитала проблемных регионов.

23.

Финансовая помощь регионам обеспечивает реализацию
социальных обязательств государства: развитие социальных услуг,
выплату заработной платы бюджетникам и социальных
трансфертов населению.
Однако и в этом направлении, важнейшем для модернизации
человеческого капитала, есть подводные камни. Масштабная
финансовая помощь слаборазвитым республикам формирует
зависимую дотационную экономику, представленную в основном
сектором
бюджетных
услуг,
растёт
коррупционное
перераспределение бюджетных средств
Вывод:
Помогать нужно людям, а не регионам, поэтому выравнивающая
политика - в первую очередь социальная, а не региональная.
Приоритетами являются инвестиции государства в человеческий
капитал и адресная поддержка уязвимых групп населения.

24.

Обитаемое и экономическое пространство России будет сжиматься
дальше. Стягивание населения к крупным центрам носят
устойчивый характер.
По данным переписи 2010 г., из 156 тыс. сельских поселений
России 13% не имели населения, еще в 23% было менее 10
жителей, все они в ближайшие десятилетия исчезнут. Только в
трети сельских поселений численность жителей превышала 100
чел., они относительно жизнеспособны.
Более сильный барьер - малочисленность городов, особенно
крупных. В России 1090 городов, из них с населением более 200
тыс. чел. - только 93. В результате роль крупных городов как
центров развития окружающей территории ограничена. Масштабы
экономически отсталой периферии огромны - к ней относятся
более 40% муниципальных районов даже в более плотно
заселенной европейской части страны

25.

Стимулирующая региональная политика недостаточно влияет на
развитие регионов: особые экономические зоны малы по размеру и
объёму
льгот,
инвестиционные
программы
государства
недофинансируются, многочисленные стратегии и программы
развития - на бумаге.
Институциональные преимущества, как правило, не связаны
напрямую с региональной политикой. Например, доля Москвы и
Московской столичной агломерации по многим экономическим
показателям чрезвычайно высока относительно её доли в
населении России. Это следствие не только агломерационного
эффекта (эффекта масштаба), но и сверхцентрализации экономики,
что приводит к сверхконцентрации налоговых доходов в столице и
значительному отрыву доходов её населения от среднероссийских.
Москва получает огромную ренту благодаря столичному статусу.
В результате сверхцентрализации усиливается агломерационный
эффект и центр стягивает ресурсы всей страны.

26.

В мире опытным путем выработано несколько общих правил бюджетной
системы:
1. наиболее нестабильные или территориально дифференцированные
налоги (например, сырьевая рента) идут в центральный бюджет;
2. налоги на недвижимое имущество граждан и малый бизнес
направляются в местные бюджеты, что стимулирует муниципальные
власти создавать более комфортную среду проживания и улучшать
условия для предпринимательства;
3. лучшей практикой считается "один налог - один уровень";
4. распределение налоговых и неналоговых доходов по уровням
бюджетной системы должно соотноситься с полномочиями каждого
уровня, т.е. есть существует понятие оптимума, который может гибко
меняться;
5. не должно быть нефинансируемых мандатов (полномочия есть, денег
на их реализацию нет);
6. помощь регионам и муниципалитетам должна оказываться по
прозрачным критериям.

27.

Российская система межбюджетных отношений выстраивалась с
большими трудностями: мешали политические и макроэкономические
проблемы 1990-х годов, тяжелое состояние федерального бюджета,
группы интересов, получающие доход от неформализованной системы
перераспределения.
Более фундаментальная проблема - сильнейшие различия в налоговом
потенциале российских регионов и, особенно, муниципалитетов.
Проблема объективна и не имеет решения в ближайшие десятилетия,
особенно для муниципального уровня: периферийные муниципалитеты
не могут существовать на мизерные налоги от копеечной недвижимости
и неразвитого малого бизнеса, ограниченного низким платежеспособным
спросом.
Сильная дифференциация доходной базы накладывает серьёзные
ограничения на реформирование межбюджетных отношений в России.

28.

В целом реализованные реформы межбюджетных отношений решали
двуединую задачу: максимальную централизацию финансовых ресурсов
и усиление контроля за расходами в регионах, а также фискальной
оптимизации, в том числе путем сбрасывания социальных обязательств
на регионы.
Если в начале 2000-х годов пропорции поступлений в федеральный
бюджет и консолидированные бюджеты регионов были ~50:50, во второй
половине 2000-х годов они стали 62:38 в пользу центра.
Зависимость доходов консолидированных бюджетов регионов от
федеральных трансфертов выросла с 11-13% в начале 2000-х годов до
19% в 2008 г., а в кризисный 2009 г. доля трансфертов достигла 27% и
только в 2013 г. сократилась до 19%. Уровень дотационности российских
муниципалитетов высок: в среднем для городских округов он составляет
48%, для муниципальных районов - 73%, для поселений - 66% (у
поселений мало полномочий, поэтому и денег требуется меньше).
В результате система межбюджетных отношений слабо стимулирует
развитие регионов и муниципалитетов.

29.

Местное самоуправление также стало жертвой централизации. Крупные
города, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, являются
муниципалитетами. Реформа местного самоуправления, проведенная в
2005 г., привела к созданию двухуровневой системы: первый уровень городские округа и муниципальные районы, второй - поселения,
входящие в состав муниципальных районов.
Федеральные власти считали, что создание муниципальных поселений
приблизит местные власти к населению - результат оказался плачевным.
Численность чиновников муниципального уровня удвоилась: в 2010 г. их
было 334 тыс. чел. (чиновников органов регионального управления- 198
тыс. чел., представителей федеральных органов власти в регионах - 475
тыс. чел.).
Около 15% поселений фактически не выполняют никаких функций,
средства тратятся только на содержание администрации.

30.

Большинство регионов предоставило статус городских округов только
самым крупным городам. Бюджетные и налоговые полномочия других
городов, ставших городскими поселениями, сравнялись с сельскими
поселениями.
Некоторые
регионы
сопротивлялись
реформе
оппортунистическими способами: так, в Сахалинской области все
районы стали городскими округами, чтобы не создавать второй уровень,
в Свердловской области резко расширились границы городских округов.
Используя закон о разграничении полномочий между уровнями
государственной власти (№ 131-ФЗ), региональные власти расправились
с местным самоуправлением крупных городов, мэры которых
конфликтовали с губернаторами, переведя их в статус городских
поселений. В результате эти города лишились многих полномочий, а их
бюджет - основных доходных источников (Рыбинск, Ангарск и многие
другие). В 2010 г. в закон о местном самоуправлении внесено положение
о возможности передавать полномочия городского поселения-райцентра
администрации всего района, т.е. райцентр перешел под контроль
районной власти.

31.

В российской системе управления исчезло понятие "город".
Политическая и финансовая самостоятельность городов снизилась, что
ухудшило возможности модернизации. Она всегда идёт по
иерархической системе городов - от более крупных к меньшим, но
процесс тормозится, если барьеры высоки, и городская среда деградирует
из-за дефицита ресурсов. 2013 г. - сокращение доли налога на доходы
физических лиц, поступающего в бюджеты городских округов и
муниципальных районов, до 15% и 10% соответственно (ранее было
20%). Всё остальное - в региональный бюджет, ведь именно регион
принимает основные расходные решения и финансирует их.
Институциональные изменения усилили российскую традицию
избавления от политической конкуренции. Вместо диалога и поиска
компромисса власти ищут способ избавиться от тех, кто им
неподконтролен: федеральному центру мешали избранные населением
губернаторы, губернаторам мешают мэры региональных столиц, главам
районов - главы райцентров.

32.

Попытки бюрократической децентрализации управления начались в 2011
г. (комиссия Козака-Хлопонина), но дали минимальный результат.
Вместо перехода к реальному федерализму и поддержке местного
самоуправления федеральные власти выбирают паллиативные меры:
передачу регионам части федеральных полномочий вместе с
субвенциями на их исполнение
незначительное перераспределение налоговых доходов между
уровнями бюджетов.

33.

Важнейшие задачи регионального развития можно сформулировать и в
ином ракурсе - институциональном. Таких задач три:
Первая - снижение барьеров для распространения разнообразных
инноваций по территории страны. Любых инноваций - от новых
технологий до модернизации образа жизни. Рецепты давно известны
- развитие городов, особенно крупных, которые способны
распространять инновации в менее крупные города и на периферию,
- улучшение
транспортной
инфраструктуры
для
снижения
экономического расстояния между центрами.
К сожалению, эти направления так и не стали приоритетами российской
региональной политики: города, будучи муниципалитетами, сидят на
голодном бюджетном пайке из-за сверхцентрализации, а объёмы
дорожного строительства минимальны.

34.

Вторая - рост мобильности населения. Люди хотят жить там, где им
лучше: комфортнее климат и среда обитания, больше возможностей
найти хорошо оплачиваемую работу, получить качественные социальные
услуги и т.д. Перемещаясь в более конкурентоспособные территории,
мигранты улучшают собственную жизнь, ускоряют развитие
принимающего региона и всей страны. Для роста мобильности
необходимо снижать институциональные и финансовые барьеры:
бюрократической регистрации, неразвитого рынка жилья и дороговизны
жилищных кредитов.
При росте мобильности неизбежно меняется система расселения,
население концентрируется в более крупных городах и пригородных
зонах с лучшими условиями жизни и большей доступностью рабочих
мест и услуг.
Процесс концентрации идёт с советских лет. У него есть издержки:
территории, теряющие население, не могут сохранять существующую
сеть учреждений социальной сферы. В развитых странах региональные
власти учитывают ещё и позиции разных групп интересов, ведут
открытое обсуждение для выбора оптимального решения.

35.

Третья задача - стимулирование конкуренции регионов и городов за
инвестиции и человеческий капитал и, одновременно, горизонтального
взаимодействия для решения общих проблем.
Однако конкурировать и взаимодействовать может только тот, кто
заинтересован в результате, имеет ресурсы и полномочия, несёт
ответственность за свои решения. Сейчас гораздо рациональней и
эффективней конкурировать за федеральные трансферты.

36.

Указанные задачи требуют институциональных изменений децентрализация управления и дерегулирование.
Децентрализация ресурсов и полномочий снижает барьеры и
способствует развитию более конкурентоспособных регионов, в том
числе улучшающих институциональные условия для бизнеса.
Дерегулирование позволяет регионам принимать решения с учетом
местных условий.
Децентрализация имеет свои риски: неизбежно снизятся масштабы
перераспределения из федерального бюджета, поскольку больше
финансовых ресурсов останется в развитых регионах. Плюс появляется
риск деградации системы управления в проблемных регионах. Однако
существуют инструменты федерального контроля, позволяющие при
острых проблемах перехватить управление и демпфировать риски
плохого регионального менеджмента.
Децентрализация - сложный переход, но она даёт шанс на замену битвы
регионов за федеральные трансферты политикой улучшения институтов
в условиях конкуренции за инвестиции и человеческий капитал.

37.

Децентрализация управления будет малоэффективной без
реальной демократизации, усиливающей контроль "снизу", со
стороны населения.
Главный инструмент контроля - конкурентные выборы в
органы местного и регионального управления.
Децентрализация и восстановление конкурентных выборов не
гарантируют улучшения институциональной среды, они
только способствуют этому, как и появлению новых
политиков в регионах

38. Спасибо за внимание

38